澳门新蒲京娱乐游戏协商式监督是对政协民主监督的重要新概括

今年初中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督的意见》,是以习近平同志为核心的党中央,着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化。

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人民政协民主监督是依照政协章程开展、以人民政协组织为载体的一种监督形式,所体现出的在一定范围内特有的、可持续的约束力是政治协商、参政议政所不具备的,是人民群众有序参与社会政治生活的一种民主形式。

民主监督;政协;人民政协;政协民主;中国共产党

3月3日,中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第二次会议在北京人民大会堂开幕。一年一度的两会正式拉开帷幕。4日,习近平总书记在全国政协十三届二次会议的文化艺术界、社会科学界联组会上强调,“2018年是极不平凡的一年。在实现‘两个一百年’奋斗目标的道路上,中共中央团结带领全党全国各族人民,坚持稳中求进工作总基调,我国经济增长保持在合理区间,社会大局保持稳定,人民群众获得感、幸福感、安全感持续增强,实现了贯彻落实中共十九大精神开门红。这些成绩来之不易,是中共中央坚强领导的结果,是全国各族人民团结奋斗的结果,也凝结着包括在座各位同志在内的广大政协委员的心血和智慧。”

民主监督;政协;人民政协;实践;政协民主

作者:全国政协委员、全国政协文史和学习委员会驻会副主任、中国人民政协理论研究会副会长兼秘书长
陈惠丰

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国协商民主的重要组成部分。特别是今年两会召开之际,党中央印发《中共中央关于加强党的政治建设的意见》,对新时代我国的多党合作和政治协商制度提出了彰显政治属性的要求,值得深入学习。

人民政协民主监督是依照政协章程开展、以人民政协组织为载体的一种监督形式,所体现出的在一定范围内特有的、可持续的约束力是政治协商、参政议政所不具备的,是人民群众有序参与社会政治生活的一种民主形式。

今年初中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督的意见》,是以习近平同志为核心的党中央,着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化,更好发挥人民政协民主监督独特优势制定的一个重要文件。这个文件不仅对加强和改进政协民主监督提出了许多重要的新举措,而且在涉及政协民主监督理论方面也提出了不少重要的新观点,其中一个集中表现,就是对什么是人民政协民主监督作出了一个新概括。全面准确地分析认识这一新概括,对于深刻理解政协民主监督的性质定位,正确把握政协民主监督的原则方向,深入贯彻这次《意见》的精神,都是十分必要和重要的。

一、协商民主是我国民主政治的特点与优势

习近平总书记明确要求人民政协要继续加强民主监督工作,全国政协也把加强民主监督作为推进协商民主广泛多层制度化发展的重要内容。笔者结合哈尔滨市政协近年来的探索和实践,谈谈对加强民主监督工作的认识:

这次《意见》对人民政协民主监督的新概括即:“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”对这个新概括,我以为可以从三个方面去理解把握。

新民主主义革命时期,协商民主服务于党的新民主主义革命总路线,是克敌制胜、统一战线的重要组成部分。社会主义革命与建设时期,党领导的多党合作和政治协商制度在我国政权初创时期扮演着极其重要的角色,社会主义改造完成后,党提出“长期共存、互相监督”的方针,协商民主继续为新生政权的巩固和社会主义建设的历史任务凝聚力量。

在历史沿革中认识政协民主监督的重要性

一、协商式监督与互相监督一脉相承,同政协章程和中共中央有关文件中的论述在本质内容上是一致的

改革开放时期,多党合作和政治协商制度在新的政治路线指导下进一步发展。党的十二大在“长期共存、互相监督”的基础上提出“肝胆相照,荣辱与共”的方针。1982年第五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》首次规定了政协会议的性质、地位和作用,政协制度具有了合宪性。1992年,党的十四大正式将“坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度”写入党章。党中央还先后通过了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等一系列有关加强协商民主的重要文件,使政治协商制度能更好地服务于改革开放和中国特色社会主义伟大事业。

民主监督是人民政协的三大职能之一,是我们坚持多党合作和政治协商的重要基础和工作内容。早在1945年,对黄炎培先生提出的“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的周期率问题,毛泽东同志做出回答:我们已经找到了新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。在一定程度上讲,是先有民主监督的思想,后有人民政协的实践,或者说人民政协是我们党民主监督思想的承担者。

分析认识这个问题,可以比较一下对政协民主监督的两个制度性规定。一个是政协章程,规定:“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。”还有一个是2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,规定:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”比较来看,这次《意见》的概括与上述两个对政协民主监督的制度性规定,在本质内容上是相同的,就是都坚持了政协民主监督是一种通过“提出意见、批评、建议的方式”进行的监督,而不是带有强制约束力的权力监督。但这次《意见》的概括又有新的提法,其中突出的一点,就是提出了政协民主监督是“协商式监督”,而没有提“政治监督”。那么,“协商式监督”与“政治监督”有什么区别呢?我以为,这两个提法着眼点有所不同,但本质上是一致的,就是它们都体现了人民政协的性质定位。

协商民主是中国特色社会主义所独有的民主形式,是中国特色社会主义民主优势的重要体现。但协商民主不是为民主而民主,多党合作、政治协商都必须贯彻党的政治路线,服务于党领导人民开创的伟大事业。

新中国成立后,在人民政协充分实践的基础上,毛泽东同志在《论十大关系》一文提出“究竟是一个党好,还是几个党好?现在看来,恐怕是几个党好。不但过去如此,而且将来也是如此,就是长期共存,互相监督。”同年,党的八大正式将“长期共存、互相监督”确定为我们党处理与民主党派关系的指导方针,而人民政协也成为贯彻落实这一指导方针的平台和载体。

讲政协民主监督是政治监督,主要是从统一战线角度讲的,强调了民主监督与互相监督的关系。这次《意见》也提到,政协民主监督同中国共产党与各民主党派、无党派人士长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共是一脉相承的。从政协的历史看,政协一成立就有民主监督,但刚开始主要强调的是在政协这个统一战线组织中,处于领导地位的中国共产党要注意听取民主党派和无党派人士的意见建议。周恩来早在1950年政协一届二次会议第一次党组会上的讲话中就指出:“要让党外人士做到‘知无不言,言无不尽’,使他们在各种会议上敢于说话。……他们说的话不一定都对,但只要有一点好的,我们就应当重视。愿听意见不是一件容易的事,但必须去听,特别是要能听不同的意见。”1956年经过社会主义改造我国进入社会主义社会后,毛泽东提出了中国共产党与民主党派和无党派民主人士“长期共存、相互监督”的八字方针,全国政协常委会议为此专门作出决定,要求各级政协贯彻这一方针,开始明确了人民政协有民主监督的任务。互相监督主要是中国共产党接受民主党派和无党派人士的监督。直到改革开放初期,担任五届政协主席的邓小平提出要发挥政协在国家政治生活中的监督作用时,仍然讲的是“互相监督”。由于多党合作的政党关系以及统一战线关系都是一种政治关系,中国共产党对统一战线的领导主要是政治领导,我国各政党之间的互相监督就是“政治监督”,人民政协作为统一战线组织、多党合作和政治协商机构开展的监督,当然也是政治监督。因此,讲政协的民主监督是一种通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督,也体现了政协的性质定位。这次《意见》没有提不等于否认政协民主监督的这一特性。

二、新时代必须彰显政协机关的政治属性

从我们筹建哈尔滨政协文史馆发掘的史料看,我们党在哈尔滨开始筹备新政协,团结和凝聚各民主党派和社会贤达与中共一起协商建立新中国的历程,以及新中国成立初期与各民主党派、民主人士肝胆相照,风雨同舟的重要史实,都证明我们党在“进京赶考”的历史进程中坚持民主监督的思想,探索民主监督的新路。哈尔滨市政协在上世纪50年代的“双周学习座谈会”以及后来的“双周协商座谈会”等,都见证了我们党如何充分运用统一战线这个法宝,利用人民政协这个协商民主的平台,最大限度地把社会各界人士特别是工商界、知识界上层人士团结到党的周围,通过定期组织学习座谈,视察调研等,不断地释疑解惑,凝聚共识,并充分听取和尊重他们的意见和建议,形成了民主和谐、同舟共济的良好氛围,有力地推动了社会主义改造和社会主义建设的重大历史进程。

二、协商式监督适应发展社会主义协商民主新形势,赋予了人民政协民主监督新蕴涵

我国的政党制度是“从中国土壤中生长出来的新型政党制度”。处于执政地位的中国共产党与其他民主党派的关系不是相互倾轧的竞争关系,而是党领导的互帮互助的协商关系。这种政党制度既不同于当今资本主义国家盛行的“两党制”“多党制”,也不同于苏联等一些旧社会主义国家推行的“一党制”,而是一种具有中国特色的社会主义政党制度。

其后,“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”成为中国共产党同各民主党派合作的基本方针,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》更进一步明确“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。”由此,人民政协事业在履行民主监督职责中不断发展壮大。

“协商式监督”与“政治监督”虽然在本质内容上是一致的,但又有新的视角、新的蕴涵。这个新视角、新蕴涵就是,强调了人民政协民主监督与社会主义协商民主的关系,是“社会主义协商民主的重要实现形式”。

政协会议在我国政治生活中发挥着相当重要的作用,且与人民代表大会并称为“两会”。对于政协会议的属性,《中共中央关于加强党的政治建设的意见》强调,“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关”。这是对政协会议性质、地位与作用的精准阐述。政协会议政治协商、民主监督、参政议政的职能本质上都是政治职能,作为党领导的重要政治助手,政协会议承载的是人民对国家政治生活的有序参与,政协会议本身也是人民管理国家事务、经济文化事业和社会事务的重要渠道。正如习近平总书记所言,“要准确把握人民政协的性质定位,聚焦党和国家中心任务履职尽责,加强和改进政协民主监督工作,广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量。”

十八大后,党中央更加重视人民政协民主监督工作,习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上强调,要“加强人民政协民主监督,完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”,为人民政协加强民主监督工作指明了方向。

人民政协有团结和民主两大主题,政协一成立就既是统一战线组织,又是政治协商机关。十八大后中共中央作出了全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署,其中政治体制改革的一项重要内容,就是健全社会主义协商民主制度,推进协商民主广泛多层制度化发展。正是适应这一新形势,习近平总书记代表中共中央在庆祝人民政协成立65周年的讲话中,进一步论述了协商民主是我国独特的、独到的、独有的人民民主形式,明确了人民政协是国家治理体系的重要组成部分,是我国协商民主的重要渠道,要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿于履行职能的全过程。这是在坚持人民政协基本性质的基础上,适应新形势对人民政协提出的新任务。这个新任务就要求,不仅要从人民政协作为统一战线组织的角度,而且要从推进国家治理体系和治理能力现代化,发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用的角度,进一步加强和改进人民政协民主监督。

作为政治机关,新时代政协会议必须彰显自身的政治属性,旗帜鲜明地讲政治。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出,包括政协机关在内的所有政治机关都应努力提高政治站位,把准政治方向,注重政治效果,考虑政治影响,坚决防止和纠正把政治与业务割裂开来、对立起来的错误认识和做法,确保政治和业务融为一体、高度统一,对政协会议提出明确的政治要求。中央和地方各级政协会议应自觉践行党中央提出的政治要求,坚持党的全面领导,坚决贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略,为更好地实现党的领导主张和重大决策部署积极出谋划策,充分发挥政治协商、民主监督、参政议政的政治职能。中央和地方各级政协委员应时刻铭记自身的政治属性,更好地发挥联系群众的政治桥梁和纽带作用。

提出政协的民主监督是“协商式监督”,进一步明确了政协民主监督的固有属性。因为监督本质上属于民主范畴。健全社会主义协商民主制度,是十八大作出的深化政治体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。因此,将政协民主监督与协商民主相联系提出协商式监督,也要从深化政治体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识。提出这样一个论断意味着,在我国社会主义监督体系中,作为协商民主重要渠道和专门协商机构开展的政协监督,不是权力监督,但也不同于一般的社会监督,而是一种有国家政治制度保障、能够作为我国政治体制重要组成部分在国家治理体系中发挥重要作用的监督。正因此,中共十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》,在首次把政协民主监督写入中国共产党党内法规时,是把支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”,与支持和保证人大、政府、监察机关、司法机关等国家机关的监督并列放在一起论述的。而对中国共产党与各民主党派的互相监督,则另外单列了一条。所以,也可以说《意见》的这个概括,进一步明确了作为国家政治体制、治理体系的重要组成部分,政协民主监督在我国社会主义监督体系中的独特地位和作用。

三、政协委员要不负重托、不辱使命

正是为了更好地发挥人民政协民主监督这一独特优势,这次《意见》不仅首次全面规定了政协民主监督的八个方面的主要内容,而且首次提出了政协的监督是有重点的,这个重点就是“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”。之所以要专门提出监督重点,一方面是因为政协的监督内容十分丰富,需要选择重点、有的放矢地来开展;另一方面更因为这是适应当前新形势新任务,充分发挥政协民主监督作用、增强监督实效的需要。从历史上看,过去政协作为统一战线组织,在发挥监督作用时比较强调提倡广开言路,让委员在各种会议和活动中知无不言、言无不尽地发表意见。应当说这在当前也仍然是需要的。这次《意见》也继续提出了要坚持平等协商、坦诚相见、各抒己见、畅所欲言。但是,要充分发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的监督作用,就更要注重在国家政治生活中对国家权力的运行和实施加以监督,对“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”进行监督。习近平总书记在政协成立65周年大会的讲话中提出,“协商就要真协商,真协商就是要协商于决策之前和决策之中。”俞正声主席在今年常委会工作报告中提出,政协监督要“真监督”,真监督不仅要“敢讲话、讲真话”,而且要注意围绕“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”,有组织、有重点地进行监督。

“务实管用”是新时代国家各项制度建设中十分突出的指导思想,正如习近平总书记所言,“制度不在多,而在于精,在于务实管用,突出针对性和指导性。”党和国家赋予了政协会议许多具体职能,但政协会议归根结底是党领导的统一战线组织,是党领导人民治理国家的重要参谋助手,政协会议的各项具体职能都必须与党的领导主张保持一致,协助党的重大决策部署落实处、出实效。

三、全面准确地理解把握“协商式监督”的新蕴涵

正如全国政协副主席苏辉3日所说:“2019年,要在继续提高提案质量的基础上,以推动提高提案办理质量为重点,加强制度建设、狠抓措施落实,更好发挥提案工作在履行人民政协职能中的作用。”期待政协委员们在新一年里,能够更好履职,更好地为人民服务,真正实现习近平总书记强调的,“希望各位政协委员不断提高自身素质和能力,在方方面面都发挥带头作用,做到不负重托、不辱使命。”

俞正声主席在今年政协常委会工作报告中指出:“协商式监督特色和优势突出,协商是方式和原则,监督是手段和途径,协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力是目的。”全面准确地理解把握“协商式监督”的内涵,不能简单从字面上去理解这里讲的“协商”。这里讲的“协商”,不是说政协开展民主监督是否还要事先与监督对象商量一下,问能不能监督?也不是说政协的民主监督可以不问监督效果,只是可听可不听的“软”监督。这里说的“协商式监督”,我理解至少包括三层内涵:首先是讲政协民主监督的性质定位,即人民政协不是国家权力机关,政协是依据政协章程通过提出意见、批评、建议进行监督,监督的效果不是靠强制约束力,而是靠政治影响力;其次是讲政协民主监督的原则方法,即由政协的性质所决定,政协民主监督不能采用行政命令的方法进行,也不同于一般社会舆论、人民群众监督的发议论方式,而必须根据政协章程、依托政协组织、适应政协性质要求,坚持相互尊重、平等讨论、求同存异、理性包容的原则,通过提出意见、批评、建议的方式进行监督;第三是突出了政协民主监督的特点和优势,就是进一步表明政协的民主监督,既可以对涉及宪法法律和法规的实施,涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况等,广开言路、畅所欲言,发挥政协民主监督广泛性、灵活性的优势,在国家政治生活中起到一种政治寒暑表、社会解压阀的作用;又可以围绕“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”,有组织、有重点地开展监督,发挥对国家权力运行和实施的制约和监督作用。但这种制约和监督,不是西方多党制、两院制下的那种互相掣肘、权力制衡,而是与党和国家机关的监督互为补充、相辅相成,实现加强监督、有效制约与保持集中领导、富有效率的有机统一。政协民主监督的目的,是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。

全面准确地理解把握《意见》提出“协商式监督”的新蕴涵,还有一点值得注意,就是要看到《意见》提出“协商式监督”这个论断,是与进一步完善政协开展民主监督政治基础的表述,进一步明确政协履行民主监督的主体联系在一起论述的。人民政协作为统一战线组织,作为多党合作和政治协商机构,政协组织本身不是履行政协职能的主体而只是载体平台,履行政协职能的主体是政协的参加单位和政协委员。正是为了准确体现政协民主监督的这一性质定位,这次《意见》在作出“协商式监督”这个新论断前面,不仅明确提出了履行政协民主监督职能的主体,是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士”;而且着眼于这个主体,对政协开展民主监督政治基础的表述也作了进一步完善,就是没有像2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中表述的“在坚持四项基本原则的基础上”,而是改提“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上”。这个补充完善十分重要。它不仅体现了十八大后中共中央强调的,“做好人民政协工作,必须坚持人民政协的性质定位”的思想,而且对于政协履行民主监督职能的主体来讲,也更精准、更贴切、更有利于充分发挥所有政协委员的积极作用。

“在四项基本原则的基础上”提出意见批评建议这个说法,最早出自1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,是就发挥民主党派监督作用的原则讲的。四项基本原则是我国的立国之本。作为我国政治体制的重要组成部分,作为多党合作和政治协商机构,从把握政协民主监督的政治方向来讲,人民政协当然必须坚持四项基本原则。俞正声主席在这次常委会报告中也明确提出,人民政协在开展民主监督时,必须保证正确的政治方向,“对任何违背四项基本原则的言行,都必须态度鲜明、立场坚定地坚决反对。”但是,因为四项基本原则中包括坚持马克思列宁主义,从政协履行民主监督职能的主体———政协参加单位和政协委员的具体情况来分析,其中不仅有各党派团体,还有各族各界人士;在各族各界人士中,不仅有信仰马克思主义的共产党员和无神论者,还有包括不同宗教信仰的民族宗教界人士,以及来自海外“三胞”代表的政协委员等,对于政协委员中有宗教信仰的民族宗教界人士,或者来自“一国两制”条件下、爱国但不信仰马克思主义的港澳政协委员,就不能要求他们坚持马克思主义,而只能高举爱国主义、社会主义的旗帜,坚持中国共产党的领导———这是中国特色社会主义的最本质特征;坚持和发展中国特色社会主义——这是包括广大统一战线成员在内的我国各族人民的共同理想、共同奋斗目标,以此作为开展政协民主监督的基础。因此,就政协履行民主监督职能主体的具体情况讲,不提“在四项基本原则的基础上”,而改提“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上”,更精准、更贴切,更有利于发挥所有委员的积极作用,履行好政协民主监督的职能。

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