切实履行好人民政协民主监督职能

人民政协开展民主监督,通过履行职能的方式和路径,对党政部门重视、人民群众关心的问题组织调查研究,积极主动向党政领导机关提出建设性意见,从而达到协助党委政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力的目的。

按照俞正声主席提出的“强化民主监督组织协调、知情反馈、沟通联系等环节制度建设”要求,逐步将民主监督的主体、内容、形式、对象、途径和程序确定下来,增强民主监督的透明度,减少民主监督的随意性和不确定性。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视人民政协工作,强调要进一步准确把握人民政协性质定位,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。人民政协坚持团结和民主两大主题,围绕中心、服务大局,积极履行政治协商、民主监督、参政议政职能,为推进党和国家事业发展发挥了重要作用。在人民政协的三项职能中,民主监督具有特殊重要意义。党的十八届三中全会《决定》、中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》,都对推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化作出了明确部署。党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》进一步要求,各级党委支持和保证人民政协依章程进行民主监督。最近,中共中央办公厅印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》。《意见》深刻阐述了人民政协民主监督的重要意义和总体要求以及民主监督的内容、形式、程序、工作机制,突出强调加强党对人民政协民主监督工作的领导。认真学习贯彻《意见》精神,对做好新形势下人民政协民主监督工作十分必要、意义重大。
准确把握政协民主监督的性质定位
准确把握政协民主监督的性质定位,是做好政协民主监督工作的基石。习近平同志强调,做好人民政协工作,必须坚持人民政协的性质定位;人民政协是统一战线的组织,是多党合作和政治协商的机构,是人民民主的重要实现形式,体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。《意见》指出,人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。协商式监督是政协民主监督的主要形式。这是因为:第一,政协不是国家权力机关,开展监督不是靠强制约束力,而是靠政治影响力。第二,政协民主监督源自中国共产党与各民主党派、无党派人士长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的优良传统。它随着中国社会主义民主政治特别是社会主义协商民主的发展而不断深化,已经成为我国社会主义监督体系的重要组成部分,是社会主义协商民主的重要实现形式。第三,协商是政协民主监督的特点和优势。在政协民主监督工作中,协商是方式和原则,监督是手段和途径,协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力是目的。
有人可能会产生疑惑:协商式监督是不是混淆了协商和监督两个问题?首先要明确,政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能是有区别的。协商是商量问题、共议问题,沟通思想、同谋计策。协商中有不同意见的表述,也有各种观点的碰撞,但这不等于监督。监督是发现问题、监视事情、批评缺点、督促工作。从它们的不同含义看,政协民主监督一方面是对决策提出意见看法,另一方面是对执行中的政策措施进行检查督促,但与协商不是一回事。其次要看到,政协的三项职能又是辩证统一的,既有区别又有联系,三者统一于社会主义协商民主。无论是从政协历史发展看,还是从现实政协工作看,三项职能确实是你中有我、我中有你。比如,全国政协的双周协商座谈会,既有协商的内容,又有监督的内容,还是参政的一种形式,很难说它只是履行哪一项职能。正因如此,习近平同志指出,人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,是社会主义协商民主的重要渠道。
扎实有效开展政协民主监督
如何提高政协履职能力,是一个重大理论和现实问题。在政协三项职能中,民主监督被普遍认为难度比较大、满意度比较低。近年来,人民政协不断深化民主监督实践,组织重点监督活动,深入研究民主监督中的实际问题,积极加强和改进民主监督工作。《意见》总结了政协各级组织和广大政协委员的实践经验,针对如何切实有效地开展政协民主监督,阐述了一系列有效的原则和方法。
抓住政协民主监督的重点。当前,我国改革进入攻坚期和深水区。人民政协要履行好民主监督职能,必须聚焦党和国家中心工作,着力对党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况开展监督。明确政协民主监督的重点,有利于我们抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,强化问题导向,找准存在的困难、短板和薄弱环节开展工作,使监督不流于现象表面,紧扣关键内容、精准聚焦发力,从而提高监督实效。广大政协委员要敢于讲真话、建诤言,及时反映真实情况,勇于提出建议和批评,帮助查找不足、解决问题,推动各项改革发展举措落到实处。
丰富和完善民主监督形式。政协章程明确规定,民主监督是“通过建议和批评的形式进行监督”。这一特点反映了我国多党合作和政治协商制度的本质要求及统一战线内部“求同存异、体谅包容”的基本原则。《意见》提出了5类监督形式,即会议监督、视察监督、提案监督、专项监督、其他形式监督。人民政协要集成运用民主监督形式,坚持形式与内容相匹配,同履行政治协商、参政议政职能相结合,融协商、监督、参与、合作于一体,寓监督于协商会议、视察、提案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息等活动之中。同时,鼓励各级政协结合实际积极探索创新民主监督的方式方法。
规范政协民主监督工作程序。人民政协发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿于履行职能全过程,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,需要不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。《意见》注重突出人民政协民主监督工作的程序化和可操作性。一是确定监督议题。重点监督议题纳入政协年度协商计划,征求政府意见后,报党委讨论确定。二是组织监督活动。重点监督议题安排政协主席会议成员牵头负责。三是报送监督意见。重点监督意见根据需要由政协主席会议研究审议后报送。四是办理监督意见。对于政协会议监督意见等报告,党委和政府应专题研究,或交相关部门办理;党政督查部门要加强对办理情况的督查。
健全政协民主监督工作机制
习近平同志指出,社会主义协商民主,应该是实实在在的、而不是做样子的,应该是全方位的、而不是局限在某个方面的,应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。因此,必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系,确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。
人民政协的民主监督不具有强制性,但能发挥重要作用,这依靠的是制度化,需要不断健全规范化体系。《意见》提出建立健全四套机制,即知情明政、协调落实、办理反馈、权益保障机制,目的就是要把政协民主监督纳入党委工作总体部署,确保在党委集中统一领导下有力有序有效开展。比如,建立办公厅会商制度,统筹协调政协民主监督议题、工作安排等重要问题;加强政协专门委员会就有关监督工作同党政部门等的对口联系;办理单位应及时以书面、会议通报等形式反馈政协民主监督意见办理、采纳和落实情况;政协主席会议或常委会议要听取重点监督意见办理情况通报;尊重和保障政协委员在参加民主监督工作中的知情权、参与权、表达权、监督权,维护政协委员对国家机关及其工作人员的工作提出意见、批评、建议的权利等。
人民政协依章进行民主监督,关键是坚持党的领导。习近平同志指出,做好人民政协工作,必须坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在内的全体中国人民的共同选择,是中国特色社会主义最本质的特征,也是人民政协事业发展进步的根本保证。人民政协事业要沿着正确方向发展,就必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。《意见》要求各级党委和政府负责同志自觉接受、积极支持和保证人民政协依章程进行民主监督,认真倾听批评和建议,并督促有关方面办理监督意见。政协党组要把握监督的方向和原则、节奏和力度,确保党的领导落实到监督工作全过程和各方面。监督要真监督、依章法,做到有计划、有题目、有载体、有成效“四有”。组织政协委员积极参加民主监督活动,发挥政协委员中共产党员的模范带头作用。同时,提高民主监督能力和水平,做到敢于监督、善于监督。我们相信,《意见》中这一系列制度、措施的落实,将有力促进人民政协民主监督工作。站在新的历史起点上,人民政协将继续坚持团结和民主两大主题,认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能,把坚持和发展中国特色社会主义作为巩固共同思想政治基础的主轴,紧紧围绕中心、服务大局,聚焦全面深化改革凝聚共识、汇集力量、建言献策,广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量。

人民政协;民主监督;思考;政协民主;意见

民主监督;人民政协;实效;政协;政协委员

作者:全国政协委员、云南省政协主席 罗正富

民主监督既是人民政协的三大职能之一,也是社会主义协商民主的重要内容。我们要全面贯彻“四个全面”战略布局,实现两个百年奋斗目标,必须正确认识人民政协民主监督的特点与优势,明确其性质与定位,在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的进程中,充分发挥民主监督作用。结合青岛市政协履职实践,笔者就加强和改进政协民主监督,提升监督实效,谈几点认识与体会。

人民政协开展民主监督,通过履行职能的方式和路径,对党政部门重视、人民群众关心的问题组织调查研究,积极主动向党政领导机关提出建设性意见,从而达到协助党委政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力的目的。

准确把握政协民主监督的特点

中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》,是党中央发布的第一个关于人民政协民主监督的专门文件,是新时期做好人民政协民主监督工作的经验总结、理论概括和制度创新,是深入贯彻以习近平同志为核心的党中央对人民政协民主监督提出的新思想新观点新要求的重要体现,是深入推进人民政协履职制度建设的重大举措,对更好发挥人民政协优势作用、提升民主监督实效具有十分重要的意义。就学习贯彻好《意见》精神,按照俞正声主席在全国政协十二届五次会议上作出的部署要求,结合地方政协工作实践,笔者谈几点认识和思考。

政协的民主监督不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的监督,它是以人民政协为载体,以政协委员为主体,参加政协的各党派团体和各族各界人士通过提出意见建议的形式,以民主协商的方式进行的监督。其特点主要体现在:

深刻理解人民政协民主监督的性质定位

政协民主监督首先是一种群众性监督。由于作为监督主体的政协委员来自各党派团体、各行各业,代表各界别、各党派、各团体,因此政协民主监督不是政协机关的监督,而是一种群众监督。其次是一种非权力性监督。人民政协不是权力机关,也不是决策机构。政协的民主监督靠的不是权力,而是所提意见建议的正确性和准确度,也就是我们常说的话语权。这也正是政协民主监督的独特之处。第三是一种融入协商之中的监督。政协民主监督是通过协商说理、沟通对话的方式来实现的,是一种柔性监督,监督者与被监督者在政治方向和根本利益上是一致的,目的是反映群众呼声,通过帮助党和政府解决矛盾和问题来改进工作,维护改革发展稳定大局。如青岛市政协建立的双月协商座谈会,组织各民主党派、政协委员和专家学者围绕深化改革、促进发展、协调各种利益关系等议题,与市政府负责同志和相关部门负责人进行协商讨论和互动交流,既增进了共识,又对相关工作起到了监督作用,得到社会各界好评。第四是与党派监督相互结合的监督。作为政协主要参加者的各民主党派、人民团体,反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求,通过依托政协这个平台提出批评性意见和建议,对党委政府进行监督。这种来自党派、团体的监督,有利于推进执政党决策的科学化、民主化,收到“旁观者清”的效果。第五是一种建设性的理性监督。政协委员以高度的政治责任感,运用调研、视察、提案、反映社情民意信息等形式,提出的意见建议具备理性和建设性特点,这也是政协民主监督的突出特点之一。

深刻理解人民政协民主监督的性质定位,是人民政协开展民主监督的基础。《意见》指出,人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。这是《意见》对人民政协民主监督作出的明确定义,蕴含了人民政协民主监督的性质定位。

准确把握政协民主监督的方法路径

习近平总书记强调,人民政协是统一战线的组织,是多党合作和政治协商的机构,是人民民主的重要实现形式。民主监督作为人民政协三大职能之一,其政治属性与生俱来,作为一项重要制度安排,直接关系我国社会主义民主政治和基本政治制度。人民政协民主监督必须坚持中国共产党的领导,这是由中国特色社会主义最本质特征和共同思想政治基础决定的。人民政协民主监督坚持党的领导是政治原则,维护党的领导是政治规矩。

政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能,都能够通过提案、建议案、调研报告或其他形式向党委政府提出意见与建议,三者互相关联,互相支撑,是有机的统一体,其中,民主监督更多寓于政治协商和参政议政之中,并通过二者不断拓展空间,深化自身内涵。

协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式,人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协民主监督主要是依托人民政协协商民主的重要平台和载体,充分发挥各参加单位及政协委员的积极性、主动性,在广泛深入调研的基础上,通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意等形式,就有关问题提出批评性意见和建议来进行监督,不是讲谁职务高、权力大就说了算,而是通过平等协商讲民主、促团结、增共识。人民政协民主监督与党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督、群众监督等结合,构成了我国社会主义监督体系。从本质上看,人民政协民主监督集协商、监督、参与、合作于一体,不是制衡性、对抗性的,而是建设性、合作性的,是社会主义协商民主的重要实现形式。

把民主监督寓于提案工作之中。提案是委员履职尽责的重要形式,也是政协民主监督的实现形式。每一件提案都需要经过提案委员会按要求审查立案才能成立,每一项立案的提案都需交由相关部门处理。要鼓励支持委员选择那些党政重视、群众关注的热点难点问题,深入基层群众,认真调查研究,通过提交提案,对党委政府工作提出建设性意见与建议。近年来,青岛市政协建立了提案动态管理系统,实现了提案的提交、审查、交办、反馈、评估各环节全过程网络化运行,建立了第三方评估提案办理机制,对“提案人反复提出”或对“办理结果不满意”的提案进行第三方评价。并实行政府与政协领导重点提案督办制度,起到了以点带面、整体推进的效果。

人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能,既有区分、各有侧重,又有联系、互相支撑,是一个有机的统一体。民主监督寓监督于协商会议、建议案、视察、提案、专题调研、大会发言、反映社情民意等活动之中,并通过履行职能的各项活动发挥优势和作用。人民政协开展民主监督,通过履行职能的方式和路径,对党政部门重视、人民群众关心的问题组织调查研究,积极主动向党政领导机关提出建设性意见,从而达到协助党委政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力的目的。这样的监督,既有助于促进党和国家及其机关工作人员转变作风,也有助于党和国家大政方针、重大改革措施和重要决策部署的贯彻落实,还有助于坚持大团结大联合、巩固团结奋斗的共同思想政治基础。

把民主监督寓于调研视察之中。组织政协委员运用调研视察,针对党政工作中某个问题或某方面的问题,开展有针对性的调研和巡察,通过调研视察报告、提案等报送党政领导机关及有关部门,推动党政工作改进和委员意见落实,这是政协履行民主监督职能的重要形式。近年来,青岛市政协探索建立了四级政协委员、市和区两级政协组织、市政协机关各部门与市各民主党派工商联等三个联动机制,所有调研视察选题在确定承办部门时,均明确1-2个民主党派作为协办单位,组织相关界别参加,既能多方联动、优势互补,又利于形成民主监督大格局。

人民政协开展民主监督

把民主监督寓于各种协商会议之中。全委会议、常委会议、专题协商会等会议形式,由于邀请了党委政府领导和有关部门负责同志出席,能够通过面对面协商沟通,既交流思想,又监督落实。这种当面锣对面鼓的沟通方式,提出的意见建议更易被采纳,也更能起到监督之效。

需要选准题选好题

把民主监督寓于反映社情民意信息工作之中。社情民意即舆情,是社会公众对社会现实的综合性反映。运用社情民意信息提出有深度,有价值,切实可行的意见建议,能够及时、准确、全面地反映群众呼声,为党委政府科学民主决策提供依据和参考,起到上通下达和适时监督的效果。在这方面,应重点关注和研究各种新情况、新问题,特别是尚未明显暴露的潜在性问题,对这些问题作出及时反映和前瞻性分析,更能收到政协民主监督防患于未然的成效。

选准、选好民主监督议题,是人民政协开展民主监督的首要前提。政协民主监督的内容和对象非常广泛,只有在监督前选准题、选好题,找到关键处,寻到突破口,才能顺利打开民主监督的工作局面。

注重拓宽民主监督的渠道。要在充分运用传统监督方法的基础上,不断探索民主监督新的方式方法,将协商民主理念贯穿到民主监督全过程,将视察督查、提案督办、民主评议等政协监督形式与专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商更加灵活有效地结合起来,促使政协提出的建议更具可行性和可操作性。充分发挥特邀监督员、特约陪审员、特约审计员等各类监督员的作用,把民主监督与组织监督、舆论监督结合起来,更好地履行民主监督职责,提高民主监督实效。

明确范围来选题。这是选准题的内容要求。《意见》对人民政协民主监督的主要内容作出了列举式规定,具体包括国家宪法法律和法规实施情况等八个方面。选择监督议题应紧紧围绕这八个方面来研究选择,不应超越这个基本范围和界限。

准确把握政协民主监督的着力点

规范程序来选题。这是选准题的程序要求。《意见》对确定监督议题提出了明确要求,可归纳为“多方提、充分商、政协总、求意见、党委定”等几个关键环节,应严格依照规范程序来选题、定题。

推进政协民主监督,内容广、范围大、要求高,如何履行好民主监督职能,提高民主监督实效,是各级政协必须重视解决的问题。当前应重点把握好以下几点:

把握正确的监督方向。作为人民政协的重要职能和帮助党委政府改进工作的重要方式,必须把握政协民主监督与西方政党间监督的本质不同,充分认识其既不具对抗性和排他性,更不是“权力分割”和“权力制衡”,监督者与被监督者在政治方向和根本利益上是一致的。因此,要把推动党委决策部署的贯彻落实,帮助政府改进完善工作,作为民主监督的指导原则和根本方向,多提解决问题的建设性意见,而不是站在对立面去挑毛病、找岔子。做到寓监督于支持之中,在参与中进行监督,在监督中服务发展。

选准监督的切入点。政协民主监督的内容和对象非常广泛,只有在监督中找准切入点,选好突破口,瞄准关键处,才能顺利打开工作局面。为此,在监督议题的选择上,要着眼有关法律法规的贯彻执行和党委政府重要决策部署的落实情况,着眼于党政部门履行职责、政务公开、勤政廉政等情况,着眼于人民群众反映强烈问题的改进情况等等。近年来,青岛市政协探索实行了“一上一下、上下结合”的选题方法。做到“上揽全局”,聚焦推动科学发展和全面深化改革,选择经济社会发展中综合性、全局性、前瞻性的问题作为履职和监督题目。“下接地气”,把群众呼声和要求作为第一信号,把群众最需要解决的问题作为第一选择。

增强监督的协同性。政协民主监督是一种非权力性监督,需要在外部寻求支持、构建支撑、形成合力。要争取党委政府的支持。做到事前沟通,事中通报,事后跟踪,并争取被监督单位的配合,帮助被监督单位改进工作。要加强政协内部协调配合。注重加强同各党派、团体和各界人士之间的联系,使政协民主监督与党内纪律监督、人大权力监督、行政监督、新闻媒体舆论监督、群众监督等其他监督形式优势互补、相得益彰,形成监督的整体合力。

不断提高政协委员监督素养。民主监督的效果优劣,与政协委员所提意见建议的质量直接相关。因此,提高政协委员素质,提升履职能力水平是增强监督实效的基础。要按照懂政协、会协商、善议政的要求,多渠道提高政协委员素质,引导鼓励委员大胆开展民主监督活动,不断提高议政监督能力,增强民主监督的实效。要不断提高政协委员建言水平,既要准确地提出问题,又要跟进操作性强的改进措施,以真知灼见增强所提意见建议的含金量,提高监督的实效性。

实现监督的制度化。按照俞正声主席提出的“强化民主监督组织协调、知情反馈、沟通联系等环节制度建设”要求,逐步将民主监督的主体、内容、形式、对象、途径和程序确定下来,增强民主监督的透明度,减少民主监督的随意性和不确定性。

(作者系青岛市政协主席)

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