大学章程在建设

《1900年伦敦大学章程》将纯考试机构的伦敦大学改革为教学与考试相结合并兼管科研的联邦制大学,是20世纪初伦敦大学转型的重要标志;《2008年伦敦大学章程》规定学院是自治的法人团体,独立于大学和其他学院,是21世纪初伦敦大学转型的又一重要标志。伦敦大学章程的世纪演变是一个在内容上由充实至简约、在主旨上由集权到放权、在传承上既有继承又有创新的发展过程,总结其特点可为推动我国现代大学章程制度的建设提供有益的启示与借鉴。

2013年6月,经英国枢密院批准,英国伦敦大学玛丽女王学院自2013年8月1日起,正式更名为伦敦玛丽女王大学(Queen
Mary University of London)。
伦敦大学是一所位于英国首都伦敦的公立联邦制大学,于1836年由伦敦大学学院和伦敦国王学院合并而成,并获颁皇家特许状。创立之初是各成员院校的考试机构,现已发展成为包含18个独立自治的学院和10个研究所的巨型联盟。伦敦大学不独立参加全球排名和各类学术活动,其旗下学院都有独立的大学地位和高度的自治权,它们独立招生,独立排名,有些还独立颁发文凭。
伦敦玛丽女王大学创立于1885年,是伦敦大学规模大、学科全、教学科研水平高的四大学院之一,是一所杰出的研究型大学。近年来,伦敦玛丽女王大学排名不断提高,并于2012年加入包括剑桥、牛津在内的24所英国最顶尖大学所组成罗素集团。在2013-14年世界大学排名排名全球115,全英排名19位。
2004年6月,经国家教育部正式批准,北京邮电大学与伦敦玛丽女王大学合作开展学士学位联合培养项目,目前开设电信工程及管理、电子商务及法律、物联网工程三个专业。两校开展的联合培养项目在十年办学中以丰硕的成果得到了中国教育部、英国高等教育质量保证学会、英国工程技术学会等机构的认可,取得了良好的办学口碑。
更名后伦敦玛丽女王大学与北京邮电大学的合作关系以及联合培养项目的专业内容、培养方式均保持不变。伦敦玛丽女王大学将继续保持与伦敦大学的关系,联合培养项目在读学生可以继续享受伦敦大学提供的各种资源,同时学校自身的学术和科研能力将得到更宽阔的发展空间,在全球积累的办学口碑和声誉也将继续得到巩固和提高。
更名后伦敦玛丽女王大学获准独立授予学位。2014年入学的联合培养项目学生将首批获得伦敦玛丽女王大学颁发的学士学位。独立授予学位是对伦敦玛丽女王大学办学实力的更高肯定。

  大学章程是大学依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则,是记载大学根本事项的规范性文件。它上承国家法律规范,下启内部规章制度,彰显着大学的独立法人地位和使命,承载着大学文化和精神。本报特推出“大学章程在建设”专版,围绕大学章程,立足古今中外,梳理章程历史,解读国家政策,刊发专家言论,希望更多的师生员工了解大学章程,关注我校大学章程建设。如有建议,可发至邮箱cjj@mail.hust.edu.cn,我们将选编予以刊登。

伦敦大学;大学法;大学章程

相关链接 伦敦玛丽女王大学介绍:
www.qmul.ac.uk/about/history/index.html 伦敦大学成员介绍:
www.london.ac.uk/2391.html 伦敦玛丽女王大学校皇家宪章:
www.arcs.qmul.ac.uk/governance/council/about-the-council/about/charter

大学章程编制工作进展

作者简介:袁传明,男,浙江大学教育学院博士研究生,浙江 杭州 310028

  1、2011年11月28日,教育部以31号令的形式颁布《高等学校章程制定暂行办法》,规定了章程文本所必须记载的事项。学校职能部门成立章程编制工作组,开始研究章程历史,调研各类高校。

内容提要:《1900年伦敦大学章程》将纯考试机构的伦敦大学改革为教学与考试相结合并兼管科研的联邦制大学,是20世纪初伦敦大学转型的重要标志;《2008年伦敦大学章程》规定学院是自治的法人团体,独立于大学和其他学院,是21世纪初伦敦大学转型的又一重要标志。伦敦大学章程的世纪演变是一个在内容上由充实至简约、在主旨上由集权到放权、在传承上既有继承又有创新的发展过程,总结其特点可为推动我国现代大学章程制度的建设提供有益的启示与借鉴。

  2、2012年11月,章程编制工作组在前期调研、学习、讨论的基础上,形成章程初稿。

关 键 词:伦敦大学 大学法 大学章程

  3、2012年12月6日,学校组织召开专家座谈会,征求了校内高教管理、行政法、行政管理等方面专家的意见,并建立章程编制工作专家组。

一、引言

  4、2013年1至8月,根据专家意见,章程编制工作组会同专家组,对初稿进行了修改,形成第2稿。

当前,我国对西方大学章程的研究主要集中在国别问的横向比较,且大多限于现行章程的翻译与介绍,缺乏纵向深入的比较研究。本文试图作这样一种尝试:在特定的历史背景下,解析一个世纪前后伦敦大学两个章程制定的法律依据,重点比较与分析它们的主要内容,揭示其中恒定不变的要素、增减的要素以及各要素内涵的演变,为建设有中国特色的现代大学章程制度提供有益的启示与借鉴。本文选取伦敦大学章程为个案,主要有两个原因:首先,伦敦大学是近代英国高等教育改革的开路先锋。它是由英国政府1836年颁布特许状、合并伦敦大学学院和伦敦国王学院成立的,伦敦大学学院是英国历史上第一所纯世俗性质的高等教育机构。[1]伦敦国王学院则是在反对其世俗性的基础上产生的。因此伦敦大学的诞生“形成了与牛津和剑桥大学不同的办学及治理模式,开辟了一条新的大学发展之路,对于近代英国高等教育的改革具有划时代的意义,堪称英国高等教育史上的里程碑”。[2]其次,这两个章程在伦敦大学历史上具有重要性和代表性。19世纪末20世纪初,伦敦大学面临着有史以来的最重要改革,大学组织结构有了重大调整,《1900年伦敦大学章程》(以下简称《1900年章程》)是这一改革的重要标志;20世纪末21世纪初,伦敦大学同样面临着重大改革,大学与学院的关系愈来愈疏远,《2008年伦敦大学章程》(以下简称《2008年章程》)是这一改革的重要标志。伦敦大学的这两次重要转型深刻地反映在这两个章程之中。

  5、2013年9月,章程编制工作组会同专家组,连续三次逐字逐句研讨,据此形成第3稿,即《华中科技大学章程》。

澳门新蒲京app下载,众所周知,英国的大学章程与其大学一样历史悠久,有着深厚的文化传统,例如依法制定章程的传统。正是由于“英国大学章程依据特许状或国会法案而制定”,[3]因此欲对《1900年章程》和《2008年章程》进行深入地比较与分析,必先对二者制定的法律依据有所了解。

  6、2013年9月22日,教育部出台《中央部委所属高等学校章程建设行动计划》,要求我校必须于2014年6月底前,完成章程起草工作并报送核准。

、伦敦大学章程制定的法律依据

  7、2013年9月27日,校党委常委会原则通过了我校大学章程编制工作计划,并同意成立章程编制工作领导小组。

英国大学章程具有依法制定的传统,这里的“法”不是像我国的《高等教育法》、《教育法》之类的普通法案,而是指特定的大学法;依据大学法制定的大学章程必须呈交女皇陛下会同枢密院审核,获得批准或修订之后才能生效。《1900年章程》依据的是《1898年伦敦大学法》(University
of London
Act,1898),《2008年章程》依据的是《1994年伦敦大学法》(University of
London Act,1994)。

  8、2013年10月11日,学校成立章程编制工作领导小组,并下设办公室,办公室设在发展改革与政策法规办公室。

《1898年伦敦大学法》解析

  9、2013年10月底至11月初,根据校党委常委会意见,章程编制工作组修改章程文本,形成第4稿。

1836年诞生的伦敦大学是一所纯考试机构,不管教学与科研,只负责制定考试大纲、组织考试和授予学位。长期以来,伦敦大学的考试功能被发挥得淋漓尽致,为近代高等教育的大众化作出了不可磨灭的贡献,但对教学与科研的无视却引起了大学学院和国王学院的强烈不满,双方的矛盾在19世纪最后20年内达到顶峰。就在大学无力解决矛盾之时,问题被提交给了枢密院,最终政府颁布了《1898年伦敦大学法》,决定重组伦敦大学,联合大学的考试和教学功能并兼管科研,努力把伦敦大学建设成一所辐射英帝国的联邦制大学。

  10、2013年11月24日,学校召开我校大学章程编制工作领导小组会议,原则通过了章程编制的程序和时间表。

《1898年伦敦大学法》的首要任务就是成立伦敦大学委员会(Commissioners),负责改组伦敦大学。委员会由贺拉斯·巴伦·戴维(Horace
Baron Davey)、伦敦皇家主教曼德尔、欧文·罗伯特爵士(Sir Owen
Roberts)、剑桥大学希腊语钦定讲座教授理查德·克拉弗豪斯·杰布(Richard
Claverhonse Jebb)、剑桥大学生理学教授迈克尔·福斯特(Michael
Foster)和伦敦大学评议会主席爱德华·亨利·巴斯克(Edward Henry
Busk)组成,还有一位女皇陛下任命的秘书。戴维任委员会主席,拥有一枚法团印章,凭此制定相关章程与条例,且不受其他议会法案、宪章、契据或法律文件的制约。《1898年伦敦大学法》规定:“章程或条例一经委员会制定就得在伦敦公报(London
Gazette)上发布通知,公告章程或条例已制定及可获得副本的地方,同时递交议会两院,经女皇陛下会同枢密院审批之后才能生效。如果议会两院在章程或条例公布后的40天内提出申请,请求女皇陛下撤销她同意的章程或条例,那么该章程或条例则不可进一步实施,且本条款适用于新章程或条例的制定。”[4]委员会可取证和处理任何事件,并在合适的情况下向女皇陛下递交任何建议。委员会任期满后,大学理事会将有权制定章程和条例,修订或增加委员会制定的任何章程或条例。理事会在制定或修订的章程和条例前,必须将草案交与评议会商议,如在2个月内反馈至理事会则必须考虑评议会的意见,但8月、9月不在2个月的计算时间内。[5]由此可见,委员会是伦敦大学章程制定的临时主体,待重组完成之后,制定章程的权利将转移至大学的最高管理机构,即理事会。

  11、2013年11月24日领导小组会议后,章程编制工作组书面征求各职能部门、直属单位意见,收集整理领导小组和各单位意见98条。

《1994年伦敦大学法》解析

  12、2013年12月20日,章程编制工作组会同专家组,对收集整理的意见逐条进行研讨,据此形成第5稿。

1989年,大学联合计划委员会(Joint Planning
Committee)组建一个战略问题讨论组(Strategic Issues
Group),负责筹划大学未来组织、运营和管理的战略,确保中央的管理职能在联邦制的基础上最有效地运营。1991年,战略问题讨论组提出报告,建议改革大学的管理体制,形成单一的管理和执行机构,即用大学委员会(Council
of
University)取代理事会和董事会。进入20世纪90年代,随着多科技术学院升格为大学,大学学院、国王学院等具有大学规模的学院倍感危机,纷纷要求独立的大学地位,《1994年伦敦大学法》在此背景下应运而生。

  13、2013年12月25日,章程编制工作组在逐一反馈意见的同时,书面征求各院意见。

《1994年伦敦大学法》赋予了大学委员会制定大学章程的权利。第一,委员会应根据本法案的相关条款来制定章程,更改、撤销或增加暂行的章程;第二,委员会制定的章程副本必须递交给评议会、学院管理机构及大学认可的教工会审议,他们的任何申述必须在递交之日起4个月内反馈至委员会;第三,委员会必须保证关于章程的任何申述都能够顺利进行;第四,委员会应考虑由评议会、学院管理机构、大学认可的教工会或任何教授、副教授、教师、评议会成员或学生提出的关于章程的任何申述,并在合适的情况下对章程作出修订;第五,委员会通过决议来制定章程且要满足以下条件:决议必须在委员会的会议上获得通过,会议的时间是在上次会议之后的1个月至6个月内;每次会议至少提前15日书面通知委员会成员;会议的出席人数不得少于2/3,决议通过的票数也不得少于2/3;至少有2/3的学院管理机构同意,决议才可生效;如果制定的章程改变了评议会的结构或功能,那么章程的制定必须得到评议会的同意。[6]此外,章程不能修订特许状及任何其他法律文件;委员会制定好的章程必须在伦敦公报上发布通知,获得女皇陛下会同枢密院的审批之后才能生效。

  14、2014年1月14、16、17日,章程编制工作领导小组办公室组织召开了5场院党政负责人座谈会,分为文科组、综合组、工科一组、工科二组、医科组,收集整理意见196条。

  15、2014年1月21至22日,章程编制工作组会同专家组,对收集整理的意见逐条进行了研讨,据此形成第6稿。

  16、2014年2月17日,章程编制工作领导小组办公室与宣传部协商,谋划开设“大学章程在建设”专栏、章程建设专题网站。

  17、2014年2月19日,章程编制工作组开始书面征求并听取院士意见。

  18、2014年3月10日,章程编制工作组着手设计广泛听取师生员工、校友意见的工作方案。

国外大学章程的源起与特点

  现代大学起源于中世纪的欧洲,这是高等教育史学家的普遍共识。中世纪大学也因此被誉为“千年黑暗世纪里人类文明的绚丽之花”。这朵绚丽之花孕育了大学自治、学术自由、学者治校等精神果实并传承至今,成为构建现代大学制度的基本原则。同样,有“大学宪章”之称的大学章程,也可以在中世纪大学找到其源头。

一、国外大学章程的历史源起

  中世纪大学由学者行会发展演变而来。根据史学家的描述,教师和学生为了互助和保护之目的,仿照手艺人行会的方式组建了社团或行会,教师的社团称为教授会,学生的团体称为同乡会,他们共同组成了大学。以教师为主导的巴黎大学和以学生为主导的博洛尼亚大学是欧洲中世纪大学的典范,对此后大学的发展产生更久远影响的还是巴黎大学。

  中世纪的欧洲,教权和王权之间的斗争较为激烈。大学既处在教权与王权的夹击之中,也是教权和王权争取的对象。大学维护自身权益的一个重要手段就是设法取得法人团体资格,而获得这一资格的途径是取得教皇或者是国王颁发的“特许状”。具有历史意义和示范效应的是教皇于1215年和1231年为巴黎大学颁发的两个章程。

  1215年,罗马教皇特使库尔松为巴黎大学制定了第一个正式章程,取消巴黎圣母院对巴黎大学的控制权,确认巴黎大学有权决定有关教师服饰和葬礼的规定,自行决定教学方法,准许巴黎大学制定内部规则作为章程的补充条款,并对巴黎大学师生的责任、教师候选人的条件以及考试制度等作出相应的规定。

  1231年,为调停巴黎大学与教会之间的纠纷,教皇格利高利九世为巴黎大学颁布了新的章程。该章程再次确认1215年巴黎大学章程的有效性,同意授予巴黎大学以法人资格,承认巴黎大学拥有独立的审判权、结社权、罢教罢课权、授予学位权等。巴黎大学从此正式获得了法人地位和自治权力。同时,国王也向巴黎大学颁发了特许状。此后,无论是由世俗君主创办的大学,还是由教会组织创办的大学,都延续了这一传统,获得特许状成为大学组织得以生存和延续的必要条件。

  在宗教改革前,教皇的特许权威更具影响力;在宗教改革后,王权逐渐占据上风。英国的牛津、剑桥等老牌大学都首先经由教皇颁发特许状而成立,而继牛津、剑桥后来成立的学院几乎都获得了皇家的特许状,并从成立伊始就拥有独立的法人地位。此后很多英国大学均是根据皇家特许状而建立。美国殖民地时期的大学,其最初的合法性也源自特许状,如1636年成立的哈佛学院于1650年获得了马萨诸塞议会的特许状,威廉玛丽学院是在1693年得到英国皇家特许状而成立的。

  由此可见,法、英、美等国的古老大学均是依据特许状而取得合法地位的。特许状虽然形式多样,种类繁多,但其功能基本一致,即一方面界定大学与外部社会的权利义务关系,另一方面规范大学内部的权力边界和运行规则。因此,特许状被公认为是现代大学章程的原型。

二、当代国外大学章程的特点

  随着历史的发展,在特许状的基础上逐步演化和派生出各种形式的大学章程和大学法规。尽管各个国家和地区的大学章程名称各异,但都扮演着“大学宪章”的角色,指导着大学的管理和运作。纵观当代国外大学章程,它们具有一些共同的特点。

  一是突出办学理念。大学理念是一所大学的“精气神”,最能反映出它的历史传统、精神底蕴和价值追求。《柏林洪堡大学宪章》认为其大学理念是:“坚持研究与教学的统一、学生与学者的共同体、学术自我负责和自主管理的原则。因为学术离不开自由,自由离不开责任。”《索邦巴黎第一大学章程》中写道:“本大学的使命是世俗的,不受任何政治、经济、宗教和意识形态的影响。本大学的使命是达到国际最高水平,实现包括教育、研究和传播知识文化在内的公共服务职能。”《东京大学宪章》描述其学术理想是:“努力使自己建设成世界一流的学术研究机构,并且培养出有全球性发展眼光的知识分子,这些知识分子将为实现一个没有偏见的社会,为促进科技进步和创造新文化作出贡献。”

  二是体现管办分离。“政校分开、管办分离”是现代大学制度的基本原则,这是落实大学法人地位、保障大学自我管理、避免外部横加干预的客观需要。大学章程最重要的功能,即划定政府权力的边界和大学自治的范围。《牛津大学章程》共计18章,其中有9章内容的修改权限在枢密院会议,该会议代表国家君主行使权力。该部分内容更多地体现了政府与大学之间的权利义务约定;其余部分内容的修改权限在教职员大会,主要规定大学内部治理中的主体、权限及议事流程。《柏林洪堡大学宪章》第一章即“州与大学的关系”,是大学章程的总则,明确规定“大学的人事、经济、预算和财政管理,学费征收以及健康医疗属于国家事务,由大学统一的管理机构与学术事务一起实施。柏林州对此拥有业务监督权;在下达指令前,校董会可发表意见”。大学章程发挥了界定政府权力边界的作用。

  三是决策执行分离。决策执行分离是现代大学内部治理的重要原则,体现在治理架构中就是由董事会负责大学决策,校长为首的行政团队负责贯彻执行。《耶鲁宪章》规定,耶鲁大学的治理团体,即最高决策和审议机构,是由“校长与耶鲁学院院士”组成的董事会,它由19名成员构成。校长作为大学的首席执行官和各类治理机构的当然成员,是法人团体、学术自治机构、行政管理体系和对外关系网络的枢纽。耶鲁大学的行政管理团队包括校长、教务长、4位副校长、秘书长及法律总顾问。《牛津大学章程》规定大学治理团体采用“两院制”结构,其中教职员大会拥有最高立法权,以校长为首的理事会作为大学的议事决策机构,负责大学目标推进、大学行政管理、大学财务及财产管理,并且具有履行这些职责所必要的一切权力。章程规定理事会由25人组成,以代表各方“利益攸关者”的权益。

  四是实施民主管理。“学者参与、民主决策”是管理大学事务尤其是大学学术事务的普遍做法,学术评议会、学术委员会是民主管理的主要形式。《加州大学章程》规定,学术评议会是董事会下设的管理大学学术政策的职能机构,是加州大学教授参与学校治理的重要途径。其主要的学术权力有:制定学术政策,规定招生和颁发学位条件,授予和监督学科、课程,对教师的任用、晋升以及预算向行政管理部门提供建议。学术评议会下设人事委员会、教育政策委员会、学术自由委员会等常设委员会和特殊委员会,同时在各分校设立教授会。学术委员会是学术评议会的执行机构。《剑桥大学章程》规定,学校设立“学部总委员会”作为最高学术决策咨询组织,统管大学的学术和教学工作。其下设学部分委员会、学院分委员会和学系分委员会,负责各学部、学院和学系的教学研究工作。此外,设有30余个专门委员会,如教学委员会、本科生招生委员会、就业服务委员会、自然科学荣誉学位考试管理委员会、研究生教育委员会等,负责对学术事务决策提供咨询和监管。诸多层级和种类的委员会为教师有效参与民主管理和学术决策提供了条件。

  阿什比勋爵认为:“任何类型的大学都是遗传和环境的产物。”这句话对大学章程同样适用。通过以上分析,不难发现,西方的大学章程经历了一个漫长的历史传承和演变过程,既内含着大学这一组织早期的历史基因,又融合了不同时期的时代要求。大学章程作为现代大学制度的基石,它以当局所认可的方式确立了大学作为独立法人的法律基础,界定了政府与大学的权利义务关系;同时它以内部成员所认同的方式,规定了大学作为学术组织的内部治理规则,明确了不同权力主体的行为规范和规则。国外大学章程所体现出的大学治理理念和治理原则具有一定的普适性和借鉴价值,对正在致力于制定中国特色大学章程的中国大学来说,具有一定的启发意义。

  

缘何制定大学章程

  自清朝末期创办现代意义上的大学始,我国已有百余年办大学的历史。新中国成立之前,是否每所大学都有自己的章程,尚未有人进行过系统的考证。但可以肯定的是,制定章程是那个时期政府与大学普遍重视的一件事情,一些重要的章程文本成为那个时期约束和指导大学创设各类组织、开展各种活动、处理各方关系的基本规范。可见,即便是在我国,制定大学章程也不是一件新鲜事。问题是:在新中国成立之后为何制定大学章程的工作一度中断?为何在当前又是如此地强调各个大学要制定自己的章程?

  章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。从根本上讲,大学是否需要制定章程,取决于大学是否拥有一定的办学自主权,也取决于一个国家法制化与制度化建设的需要。没有办学自主权,就没有制定大学章程的必要。另一方面,没有相应的法律和制度,办学自主权就有被滥用的可能。国家赋予大学一定的自主权之后,要求大学以章程的形式将其办学过程中所涉及的基本事项及其运行规则固定下来,公布出来,以便于有关方面知晓和进行监管,是情理之中的事情。大学已是现代社会的轴心机构,奢望政府给了钱之后还对大学的所作所为听之任之,很不现实。同时,章程也对办学自主权有具体的诉求。一旦经有关部门核准,对外部同样具有约束力。章程既用来保护大学办学主权,也用来约束和规范大学如何使用办学自主权。新中国成立之后,我国在一个较长的历史时期主要实行的是高度集权的高等教育管理体制,大学几乎没有办学自主权,由此我们便不难理解为何众多大学没有自己的章程。章程之所以再次引起各方面的高度重视,总体而言,首先还是因为大学逐步拥有了一些办学自主权,也与我们国家在改革开放之后相继出台了一些教育方面的法律法规密切相关,它更是我们国家加快建设现代大学制度的现实需要。

  1979年12月6日,当时的复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初联合在《人民日报》上发表了“教育部门不要只用行政手段管学校”“不要对学校统得太死”
等意见,并呼吁给高等学校一点自主权,从此拉开了大学争取办学自主权的序幕。在经济体制改革等多种因素的共同作用下,中共中央于1985年出台了《关于教育体制改革的决定》,明确提出“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”。该《决定》以及国务院于1986年颁布的《高等教育管理职责暂行规定》赋予了高校在招生、科研、教学、财务、人事、基建、职称评定和国际交流等八个方面一定的办学自主权。此后,下放高校办学自主权一直是高等教育改革的一项重要内容。

  随着教育体制改革的不断深入,教育立法工作也在稳步推进。1995 年 3 月
18
日,第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了我国教育的基本法——《中华人民共和国教育法》。在我国教育法律文件中最早提到学校“章程”的也是这部教育法律,教育界对学校章程的关注与研究也自此开始。《教育法》明确规定“有组织机构和章程”是设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件之一,“按照章程自主管理”是学校及其他教育机构享有的权利之一。1995年8月原国家教委下发了《关于实施<
中华人民共和国教育法>若干问题的意见》,进一步强调:“各级各类学校及其他教育机构,凡未制定章程的,应当逐步制定和完善学校的章程,报主管教育行政部门核准。”

  1998年8月通过的《中华人民共和国高等教育法》明确规定,高校有权力“自主调节系科招生比例”“自主设置和调整学科、专业”“自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”
“自主开展科学研究、技术开发和社会服务”“自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作”“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”“对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”;该法还规定,申请设立高等学校的,应当向审批机关提交“章程”等材料,并规定了高等学校章程应当载明的基本事项。1999年5月教育部下发的《关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》指出:“根据《中华人民共和国高等教育法》第
27
条的规定,今后设立高等学校者,必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校,未制定章程的,其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”

  2003
年7月,教育部又出台了《关于加强依法治校工作的若干意见》,特别强调了依法治校工作的重要性和必要性,提出“学校要依据法律法规制定和完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,作为学校办学活动的重要依据”。在有关教育法律法规的指导和教育主管部门的推动下,若干所大学制定并以一定的程序审议通过了各自的章程文本。如2005年12月28日,吉林大学第十二次党代会通过了《吉林大学章程》;2006年1月11日上海交通大学五届二次教职工代表大会通过了《上海交通大学章程》。这一时期新设立的民办高校均按照要求制定了自己的章程。

  章程制定工作在各高校广泛铺开,一个重要的契机还是2010年7月中共中央、国务院颁发并开始实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。《教育规划纲要》提出“加强章程建设。各类高校应依法制定章程,
依照章程规定管理学校”,而其主要目标指向就是“完善中国特色现代大学制度。作为贯彻落实《教育规划纲要》的重要举措,教育部于2011年11月发布了《高等学校章程制定暂行办法》,于2013年9月推出了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划》,要求“到2015年底,教育部及中央部门所属的114所高等学校,分批全部完成章程制定和核准工作”,“985工程”建设高校原则上于2014年6月前完成章程制定,“211工程”建设高校原则上于2014年底前完成章程制定。

  至此,大学是否需要制定章程已经成为一个不需要讨论、容不得拖延的问题。国家采取行政驱动的办法,督促各高校按规定时间完成章程制定任务,自然会存在一些质疑和应付的做法。但我们也必须看到,尽快制定大学章程确实是大学的内在需要。许多大学之所以对制定大学章程的积极性不高,或者是制定出来的大学章程没有解决什么实质性的问题,办学自主权有限,或者说是教育主管部门不可能与高校就办学自主权的内容一一进行讨价还价,这只是一个方面的问题,而大学自身现有的利益格局、规则流程、改革魄力等其实是更为重要的制约因素。除以上宏观方面的原因之外,具体到当前条件下的某所大学来说,制定章程的过程也是对学校的基本使命、目标定位、教育理念、办学特色、组织架构、内外部关系以及各个方面的规章制度进行再思考、再规范、再谋划、再强化的过程,对提升学校法人地位、完善学校制度体系、明晰学校权责关系、延续学校大政方针、推进学校改革创新等均具有较为重要的作用。随着高等教育管理体制改革向管、办、评分离的目标逐步逼近,大学章程的地位与作用将进一步凸显。

  总而言之,制定章程既是国家的、时代的要求,也是各个大学自己的事情,我们需要认真对待章程制定工作。

  

《高等学校章程制定暂行办法》的作用与内容

  《高等学校章程制定暂行办法》经2011年7月12日教育部第21次部长办公会议审议通过,11月以教育部令第31号的形式颁布,
2012年1月1日起正式施行。暂行办法共计五章三十三条,主要章节为总则、章程内容、章程制定程序、章程核准与监督、附则。

  2012年4月18日至19日,教育部政策法规司、教育部全国教育普法工作领导小组办公室和中国高等教育学会在安徽合肥联合举办第二期《高等学校章程制度暂行办法》研讨培训班,教育部政策法规司司长孙霄兵和教育部法制办公室处长王大泉发表讲话。本文根据讲话内容整理,从作用与内容两个方面进行解读。

一、章程建设有何作用

  暂行办法吹响了高校“立宪”的冲锋号。暂行办法规定,章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则;高等学校应当以章程为依据,制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。暂行办法第一次以规章的形式对高校内部治理提出要求,章程建设是推动高校自主管理的第一步,确立了章程在高校制度体系中的“宪章”地位。根据章程,高校对内进行自我规范,对外减少非法干预。

  为了保障章程的地位,充分发挥其“立宪”功能,暂行办法对章程制定提出了基本原则。一是法制原则,要以宪法、法律法规为依据,坚持社会主义办学方向,遵循高等教育规律,推进高等学校科学发展;二是改革原则,应当促进改革创新,围绕人才培养、科学研究、服务社会、推进文化传承创新的任务,依法完善内部法人治理结构,体现和保护学校改革创新的成功经验与制度成果;三是自主原则,应当着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制,反映学校的办学特色。

  总体来说,暂行办法就是鼓励和支持高校以章程建设为统领,健全内部治理结构,落实办学自主权,推动形成政校分开、管办分离的新型高等教育管理体制。它具有三个方面的深远意义:第一,对国家而言,章程是国家高等教育法律和行政法规与各高校规章制度的桥梁和纽带;第二,对社会而言,章程是社会实现高校培养的人才满足社会市场需求的监督窗口;第三,对高校自身而言,章程是实现高校依法治校和民主管理的根本保证。

二、章程需要记载什么

  暂行办法关于章程内容的规定是一个框架性和指导性的,其中包括了章程必备的内容,也有学校可选择的内容,但无论是必备的还是可选择的,办法只是给出了框架,具体的内容还在于学校根据实际自主确定。暂行办法关于章程的内容分为三个层次:法定内容、自主权内容、现代大学制度需要的内容。

  1.法定内容

  暂行办法第七条规定了章程必须记载的内容,也是对高等教育法第二十八条内容的进一步细化。关于学校的登记名称、办学地点、住所地,要体现学校资源的完整性。关于办学宗旨,公办学校应当明确自身作为事业单位法人的公益性、非营利性的组织属性,明确自身的发展方向、发展定位。关于办学层次、规模,要按照学校的基本办学条件,确定招收学生的数量。关于学科门类的设置,学校在权限范围内要明确设置原则、决定程序,可以按照社会人才需求,新增学科,设立交叉前沿学科,但是要有自我约束的机制,形成一套制度的控制体系和相应的规则。关于教育形式,学校要符合自身的发展规划,要明确各种教育形式在学校教育中如何实施,实现怎样的教育目的,如何体现数量的整体要求等。关于内部管理体制,学校的领导体制、法定代表人、组织结构、决策机构、民主管理和监督机制、内设机构的组成、职责、管理体制,与暂行办法第九条、第十条基本相同,要按照事业单位改革的总体要求,完善法人治理结构。关于经费来源、财产财务制度,学校要明确经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度,以及接受捐赠的规则与办法,突出了学校设立基金、捐赠的方面,学校自筹经费建立不同的相应管理体制。关于举办者,公办学校的举办者是政府,政府作为举办者办学校一定有举办者的目的,就一定会对学校有考核的权力;举办者如何遴选学校管理者是章程要规定的;举办者要保证学校的办学需求,提供相应的教育经费。关于章程修改程序,章程作为学校的基本规则,要保持相对的稳定,其修订应当慎重,像宪法一样,不能朝令夕改。关于其他必须由章程规定的事项,比如学校的分立、合并及终止事由,校徽校歌等学校标志物,学校与相关社会组织关系等,学校认为的必要事项,以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项。

  2.自主权内容

  暂行办法第八条综合了高等教育法的7项办学自主权和教育规划纲要补充的2项。开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务;设置和调整学科、专业;制订招生方案,调节系科招生比例,确定选拔学生的条件、标准、办法和程序;制订学校规划并组织实施;设置教学、科研及行政职能部门;确定内部收入分配原则;招聘、管理和使用人才;学校财产和经费的使用与管理;其他学校可以自主决定的重大事项。上述第3项和第4项为高等教育法的补充项。

  3.现代大学制度需要的内容

  关于高校领导体制。党委领导下校长负责制的具体实施方式:一是将法律的原则规定具体化,进一步根据本校的实际增加实施细则与意见,建立好议事规则、决策程序。二是可以明确议事规则和决策的程序,法律规定了决策的事项,但这些事项如何提交会议讨论,如何审议、如何决策,如何实现决策的民主科学等,还有很大制度建设的空间。三是明确党委会与校长各自的职权范围。高教法明确党委统一领导学校工作,同时也明确要支持校长独立负责地行使职权。因此暂行办法规定章程对于如何保障校长职权的行使也要进行制度安排,如高教法第四十一条规定了校长职权中包括了拟定权、提名权,实际上是党委决策的必经程序,要落实法律规定,在章程中要具体解决重大事项的程序问题。

  关于高校的内部治理结构。章程要明确学校组织框架,即描绘学校的组织框架图。因为高等教育法充分授权,学校自主规定内设机构,学校可以有自己的特色,内设机构怎么符合办学需求,学校可以做具体的规定,有利于推进教授治学、民主办校,来设置学校内设的机构。学校应该尽量精简机构、整合职能,达到最高的管理效果,学校要通过制订章程梳理内部结构,作为自我的评估与反思,怎样最能符合学校发展的需求,比如学科融合与交叉的趋势,实现管理的便捷。

  关于高校学术管理体系的构建。维护学术的独立性是高等学校的重要特征,学术权力体系的构建与监督,是高校章程建设中可以有所突破和创新的领域。高等教育法规定了学术委员会的事项,但是学术委员会职能规定得比较原则,没有组成和运行的规则。而高校中的学术组织还有很多,如学位评定委员会以及教学指导委员会等等,但学术权力的行使比较分散,各自的规则并不统一。因此,能否将学术委员会作为学校学术管理的最高机构,让学术委员会承担学术规划、学科建设、学科评价、专业设置等职能,监督学术道德,同时理顺与其他学术组织的关系,如学术委员会下设若干工作委员会,由学校学术委员会最终处理学校内部的学术争议等。

  高校章程不可能规定所有的事项,但是要建立理性的原则、公正的程序意识,使当出现具体规则难于解释,或者出现争议的情况,或者出现对学生、教师不公平的事项时,章程的规定可以援引作为对原则方向进行判断的依据。

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