【打响“舌尖安全”保卫战——新修订《食品安全法》深度解读】

维护食品安全是一个系统工程。

——史上最严《食品安全法》正式实施

4月24日,十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过了新修订的食品安全法,“服役”近5年的食品安全法完成首次修改。
新食品安全法经全国人大常委会第九次会议、第十二…

食品安全;法治;底线;新法;食品安全法

2015年4月24日,十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过了新修订的《食品安全法》,自今年10月1日起正式施行。新修订的《食品安全法》(以下简称新法)被称为“史上最严”,“最严”体现在哪些方面?新法体现了哪些理念和原则,做了哪些主要修改?对监管部门、食品行业发展以及公众“舌尖上的安全”有何影响?

4月24日,十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过了新修订的食品安全法,服役近5年的食品安全法完成首次修改。

新修订的《食品安全法》已于2015年10月1日起正式施行。这次修订的力度不可谓不大,条文数量从原先的104条增加到154条,整部法条从原先的1.5万字左右增加到近3万字,字数翻了近一番。应当看到,这部新法是在我国全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景下修订并颁布施行的,是贯彻党的十八大以来党中央一系列重大决策的成果体现。

1 新法修订背景

新食品安全法经全国人大常委会第九次会议、第十二次会议两次审议,三易其稿,新法共10章154条,比起现行食品安全法的10章104条,多出50条。

首先,新法体现了食品安全管理体制改革与管理制度创新。众所周知,我国的食品安全监管工作长期以来采用分段管理的模式,即,按照食品生产、流通、餐饮服务三个阶段分别由国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等三个部门分段实施。这种管理模式旨在促进食品安全监管的精细化分工与专业化管理,然而,由于不同部门之间缺乏灵活的沟通与协调机制,监管脱节、推责诿过等情况时有显现,甚至出现了“三不管”的监管真空地带,留下了许多食品安全隐患。新《食品安全法》明确规定由国务院食品药品监督管理部门统一负责食品生产经营活动的监督管理,确立了一个部门统一履职的新体制。这既优化了政府机构设置、职能配置与工作流程,也深入贯彻了党的十八届三中全会关于全面深化改革、加快政府职能转变的要求。

当前我国食品安全事件时有发生,现行监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要,法律的重典治乱作用没有得到充分发挥,食品安全形势依然严峻。党的十八大以来,党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制,着力建立最严格的食品安全监管制度,积极推进食品安全社会共治格局。为了以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度,解决当前食品安全领域存在的突出问题,于是,立法部门将修改现行《食品安全法》提上日程。

新食品安全法被冠以史上最严的称号,那么,这部将于今年10月1日起正式施行的新食品安全法,将为舌尖上的安全带来哪些新的保障?史上最严又严在哪里?

其次,新法彰显了党和国家用法治保障食品安全的决心。维护食品安全是一个系统工程,既需要政府部门的有效监管,也有赖于全社会的共同监督,既需要不断提升食品生产技术水平,也需要加强生产经营者的道德教育,从而真正用法治守住食品安全的底线。一是加强了食品安全的基层执法力量。新《食品安全法》赋予了县级食品药品监督管理部门在乡镇或者特定区域设立派出机构的权限,其目的在于加强食品领域的基层执法力量,做到食品安全监管全覆盖、无死角。二是进一步完善了食品安全领域的各项制度。新法条文中共有17处提到“危害”,多次强调建立健全危害食品安全的治理机制,足见对这一治理任务的重视。三是进一步完善了食品安全领域的法律责任制度。此外,新法还明确了相关法律责任,一定程度上保障了消费者的合法权益,避免了法律责任追究过程中的“漏网之鱼”现象。

2 新法的理念及亮点

新法亮利齿 建立严厉惩处制度

法的生命在于实施。能否守住食品安全的底线,是检验食品安全法治成效的试金石。在新《食品安全法》施行之际,需要找准着力点,不断加强食品安全法治工作。

2.1 新法体现的理念
新修订的《食品安全法》在总则中规定了食品安全工作要实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的基本原则,要建立科学、严格的监管制度。该规定吸收了国际食品安全治理的新价值、新元素,不仅是《食品安全法》修订时遵循的理念,也是今后我国食品安全监管工作必须遵循的理念。

4月24日,在全国人大就新修订的食品安全法、广告法举行的专题新闻发布会上,国家食品药品监督管理总局副局长滕佳材介绍,新一届党中央、国务院高度重视此次食品安全法的修改,对食品安全工作提出了四个最严的要求,即用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责来体现食品安全监管的执法力度。

一要不断加强食品安全法律体系建设。《食品安全法》修改之后,与之相关的下位法也必须作出相应的修改或者废除,以维护法律的统一性。这就要求各级政府制定的部门规章及时进行“立、改、废”。在这一进程中,既要避免不同层级法律法规之间的矛盾与冲突,也要努力避免法律漏洞,不留制度死角。比如,食品小摊贩在现实生活中大量存在,但往往又是监管的盲区,需要根据各地区实际情况和新法相关规定,尽快完善地方性法律制度,避免由此导致食品安全的监管乏力。

2.2 新法体现的亮点

澳门新蒲京娱乐游戏,相较于老法,新食品安全法加重了食品安全违法犯罪行为的刑事、行政、民事法律责任。全国人大常委会法工委行政法室副主任黄薇表示,此次修法就是意在以重典治乱,更好地威慑、打击违法行为。

二要把“预防为主”的原则贯彻落实到位。新《食品安全法》修订得好不好,其判断标准不应当是出问题后能得到多少补偿,也不取决于受处罚的案例数量多寡,而是让那些违法者“想为却不敢为”,这才是食品安全法治的题中应有之义。新法应该成为悬在食品生产经营者头顶上的一把利剑,对食品生产经营行为起到应有的警示作用,从而有效预防违法行为的发生。新《食品安全法》把“预防为主”确立为实行食品安全工作的首要原则,其用意正在于此。对于监管部门来说,一方面,要把新法中体现这一原则的各项监督管理措施落实到位,让这些制度真正运行起来;另一方面,还要通过有效的普法宣传活动,使这些预防性制度措施入耳、入脑、入心,转化为食品生产经营者的自觉行动。

2.2.1 8个方面的制度设计确保了最严监管

具体来看,新法对违法行为的查处做了较大的改革。

三要有效落实食品安全标准制度。新法专门针对食品安全标准作了明确的规定,应当从三个方面予以加强。第一,关于食品安全国家标准的制定主体,由之前的国务院卫生行政部门改为国务院卫生行政部门会同食品药品监督管理部门制定、公布,这要求食品药品监管部门加强责任意识,主动参与国家标准的制定。第二,关于食品安全标准的公布,新法明确规定应当在网站上公布,标准执行中出现的问题,由有关部门及时给予指导、解答。这些新规定,其根本目的在于让食品安全标准“查得到、看得懂、用得上”,进而对监管部门提出更高要求。第三,新法明确规定了食品安全标准的跟踪评价机制,并要求根据评价结果及时修订,以保证标准的科学性与合理性,使其真正成为食品安全的科学标尺。

2.2.1.1
统一、完善了权威的食品安全监管机构。终结了“九龙治水”的食品安全分段监管模式,从法律上明确了食品药品监管部门统一监管的权利。

首先,新法规定,一旦出现食品安全问题,执法部门先要对违法行为进行判断,如果属于刑事犯罪,直接由公安部门进行侦查,追究刑事责任。如果不构成刑事犯罪,才由行政执法部门进行行政处罚。

(作者单位:福建师范大学法学院)

2.2.1.2
建立了最严格的全程监管制度。新法对食品生产、流通、餐饮服务和食用农产品销售等环节,以及网络食品交易等新兴业态进行了细化和完善。

而修订前的食品安全法对此仅在法律责任一章的最后一条规定,违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

2.2.1.3
更加突出预防为主、风险防范。新法进一步完善了食品安全风险监测、风险评估制度,增设了责任约谈、风险分级管理等重点制度。

新增这一条充分体现了严厉处罚的原则,也回应了广大社会公众的关切。滕佳材说,为强化对违法犯罪分子惩处的力度,新法还有两条规定。一是对因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的,终身不得从事食品生产的经营管理工作。

2.2.1.4
建立了最严格的标准。新法明确了食品药品监管部门要参与食品安全标准的制定,加强了标准制定与标准执行的衔接。

二是新增了行政拘留的处罚,而现行食品安全法没有对不适用于刑事追责的违法行为做出限制人身自由处罚的规定。滕佳材指出,实际上,很多违法者不怕罚,但怕关,怕抓人。针对这个情况,新法对违法添加非食用物质、经营病死畜禽、违法使用剧毒、高毒农药等屡禁不止的严重违法行为,增加了行政拘留的处罚。

2.2.1.5
对特殊食品实行严格监管的新法明确了特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉的产品配方实行注册制度。

在罚款方面,新法也对一些违法行为大幅增加罚款额度。比如对生产经营添加药品的食品、生产经营营养成分不符合国家标准的婴幼儿配方乳粉等违法行为,修改前的食品安全法规定,最高可以处罚货值金额10倍的罚款,而新法则提高到30倍。

2.2.1.6
加强了对农药的管理。新法明确规定,鼓励使用高效低毒低残留的农药,特别强调剧毒、高毒农药不得用于瓜果、蔬菜、茶叶、中草药材等国家规定的农作物。

此外,新修订的食品安全法对非法提供场所的行为也增设了处罚,强化了民事法律责任的追究。

2.2.1.7
加强了风险评估管理。新法明确规定通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能存在安全隐患的必须进行食品安全风险评估。

除了对违法行为进行严厉的处罚,此次新法还增设了问责制度监管部门负责人约谈制。

2.2.1.8
建立了最严格的法律责任制度。新法从民事和刑事等方面强化了对食品安全违法行为的惩处力度。

新法规定,县级以上人民政府食品药品监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险,未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的,本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。而地方人民政府未履行食品安全职责,未及时消除区域性重大食品安全隐患的,上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。

2.2.2 6个方面的罚则设置确保“重典治乱”

其中,被约谈的食品药品监督管理等部门、地方人民政府应当立即采取措施,对食品安全监督管理工作进行整改。

2.2.2.1
强化刑事责任追究。新法对违法行为的查处做了很大改革,即首先要求执法部门对违法行为进行判断,如果构成犯罪,直接由公安部门进行侦查,追究其刑事责任。

九龙治水、监管链条断裂、小摊小贩仍处监管真空三大硬伤获改善

2.2.2.2
增设了行政拘留。新法对用非食品原料生产食品、经营病死畜禽、违法使用剧毒高毒农药等严重行为增设拘留行政处罚。

2015年2月9日,在北京举办的一场食品安全法研讨会上,专家指出,现行食品安全法存在的多龙治水、监管链条断裂、小摊小贩仍处监管真空,是目前亟须解决的三大硬伤。(2015年3月9日,《中国经济周刊》曾以专家争议《食品安全法》三大硬伤
呼吁立法重时效更重实效为题进行报道)

2.2.2.3
最大幅提高了罚款额度。对生产经营有药品添加的食品、生产经营营养成分不符合国家标准的婴幼儿配方乳粉等性质恶劣的违法行为,新法规定最高可以处以货值金额30倍的罚款。

而此次修法对这三大硬伤也并没有回避,通过新法条文可以看到,上述硬伤都得到明显改善。

2.2.2.4
对重复违法行为从重处罚。新法规定,行为人在一年内累计3次因违法受到罚款、警告等行政处罚的,给予责令停产停业甚至吊销许可证的处罚。

近年来,食品安全问题频发,舆论多认为原因是多头管理,呈现出多龙治水的局面。在这方面,新食品安全法着墨不少。新法要求完善统一权威的食品安全监管机构,由分段监管变成食药监部门统一监管。

2.2.2.5
非法提供场所增设罚则。为了加强源头监管、全程监管,新法对明知从事无证生产经营或者从事非法添加非食用物质等违法行为,仍然为其提供生产经营场所的行为,规定最高处以10万元罚款。

对此,黄薇表示,2013年全国人大通过了国务院机构改革和职能转变方案,根据这样一个方案,国务院对现行的食品安全监管体制做了一个重大调整,原来是分段监管,分别由质检、工商和食药监部门对食品生产、流通和餐饮服务实行分段监管。新的监管体制把分段监管调整为由食药监部门对食品生产经营活动进行统一监管。此次新法的完善,正是明确新的体制变化,为监管部门执法提供法律依据。

2.2.2.6
强化了民事责任追究。新法增设首负责任制,要求接到消费者赔偿请求的生产经营者先行赔付,不得推诿,同时消费者在法定情形下可以要求10倍价款或者3倍损失的惩罚性赔偿金。此外,新法还强化了民事连带责任,规定对网络交易第三方平台提供者未能履行法定义务、食品检验机构出具虚假检验报告、认证机构出具虚假论证结论,使消费者合法权益受到损害的,应与相关生产经营者承担连带责任。

同时,食品生产经营是一个完整链条,如何对其中的每一个环节都加强监管,避免监管链条断裂也是新食品安全法要解决的问题。

2.2.3 4个方面的规定确保食品安全社会共治

北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬,曾指出我国在食品安全监管链条方面的漏洞,从国际社会看,美国、日本、欧盟的食品安全法,基本做到了从田头到餐桌的全链条管理,而我们的链条是断裂的,食品安全法只是从食品加工开始,到流通和餐饮。

2.2.3.1
行业协会要当好引导者新法明确,食品行业协会应当加强行业自律,按照章程建立健全行业规范和奖惩机制,提供食品安全信息、技术等服务,引导和督促食品生产经营者依法生产经营。

对此,新食品安全法规定了对生产、加工、销售、餐饮服务等各环节最严格的全过程管理。

2.2.3.2
消费者协会要当好监督者。新法明确规定,消费者协会和其他消费者组织要对违反食品安全法规定、损害消费者合法权益的行为,依法进行社会监督。

新法规定,国家建立食品安全全程追溯制度。食品生产经营者应当依照本法的规定,建立食品安全追溯体系,保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息,建立食品安全追溯体系。国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。

2.2.3.3
举报者有奖并受保护。新法规定,对查证属实的举报,应当给予举报人奖励,对举报人的相关信息,政府和监管部门要予以保密。同时,参照国外的“吹哨人”制度和公益告发制度,明确规定企业不得通过解除或者变更劳动合同等方式对举报人进行打击报复,对内部举报人给予特别保护。

黄薇表示,食品安全链条长,从农田到餐桌,涉及的环节多、问题多,在监管过程中如何加强生产经营过程的全链条控制,加强风险的管理,此次新法可以说对这些实践中提出的新的问题予以了回应。

2.2.3.4
新闻媒体要当好公益宣传员。新法明确,新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传,并对食品安全违法行为进行舆论监督。同时,规定对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励。

此外,小摊小贩仍处监管真空也是现有食品安全法三大硬伤之一。据统计,食品安全法实施以来,针对食品摊贩的具体管理办法,全国30余省份由省级人大立法的不超过8个,加上制定政府规章的省份不超过15个。也就是说,我国食品摊贩几乎处在监管真空状态。

2.2.4 3项义务强化互联网食品交易监管

刘兆彬直言,这是当前食品安全最大的隐忧,中国食品加工小微企业有35万家左右,占到食品企业总数的80%,食品安全法实施五六年过去了,这部分的监管竟无人问津。

2.2.4.1
明确了网络食品第三方交易平台的基本义务。即要对入网经营者进行实名登记,并明确其食品安全管理责任。

新法要求各地方应当制定食品生产加工小作坊和食品摊贩具体的管理办法。而按照新修订完成的立法法,法律规定明确要求国家机关对专门事项做出配套规定的,有关国家机关应在法律实施一年内做出规定。

2.2.4.2
明确了网络食品第三方交易平台的管理义务。即要对食品经营者的许可证进行审查,特别是发现入网食品经营者有违法行为的,应当及时制止,并立即报告食品药品监管部门。对发现严重违法行为的,应当立即停止为其提供网络交易平台的服务。

新食品安全法将于今年10月1日起施行,也就是说在明年10月1日之前,各个省、自治区、直辖市都必须制定对小加工作坊和小摊贩具体的管理办法。

2.2.4.3 规定了消费者权益保护的义务
包括消费者通过网络食品交易第三方平台购买食品,其合法权益受到损害的,可以向入网的食品经营者或者食品生产者要求赔偿。

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3 新法对监管部门和行业发展的深刻影响

3.1 对食品监管的影响
新法从监管角度出发,创新完善了诸多监管制度,为行业监管部门开展食品安全监管增添了新的“武器”。

3.1.1
规定监管部门应根据食品安全风险监测、评估结果等确定监管重点、方式和频次,实施风险分级管理。该规定有利于监管部门合理配置监管资源,有针对性地加强对食品企业的动态监管和风险预警分析,落实食品企业质量安全主体责任。

3.1.2
明确对有证据证明食品存在安全隐患但食品安全标准未作相应规定的,相关部门可规定食品中有害物质的临时限量值和临时检验方法。作为应急状态下的一项行政控制措施,这一制度的设计,有利于监管部门在食品监管中对食品中有害物质含量的检测判定。

3.1.3
规定食品药品监管部门可以对未及时采取措施消除隐患的食品生产经营方的主要负责人进行责任约谈;政府可以对未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内食品安全隐患的监管部门主要负责人和下级人民政府主要负责人进行责任约谈。这一制度的设立,有利于监管部门进一步强化食品药品安全管理的责任意识,推动食品药品安全监管职责落实到位,有效防范食品药品安全事故的发生。

3.1.4
明确了食品药品监管部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案,依法向社会公布并实时更新。这一制度的建立不仅有利于引导食品生产经营者在生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律,而且对监管部门提升监督检查效率,增强执法威慑力具有重要意义。

3.1.5
规定食品药品监管、质量监督等部门发现涉嫌食品安全犯罪的,应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。这一规定明确了食品安全行政执法案件的移送程序和各相关部门的职责,这对畅通行政执法与刑事司法衔接、多部门联合打击食品安全违法犯罪具有重要作用。

3.2 对食品行业发展的影响

3.2.1
明确了食品生产经营者对食品安全承担主体责任,对其生产经营食品的安全负责。这一规定确立了食品生产经营者是其产品质量第一责任人的理念,对提高整个食品行业质量安全意识具有积极意义。

3.2.2
规定食品生产经营者应当依法建立食品安全追溯体系。国家鼓励食品生产经营企业采用信息化手段采集、留存生产经营信息,建立食品安全追溯体系。通过追溯体系的健全,有利于追踪溯源查处各类食品违法行为,对净化整个食品行业环境,促进食品产业发展意义重大。

3.2.3
规范了婴幼儿配方乳粉的管理,对婴幼儿配方乳粉管理增设新规定。例如,明确要求婴幼儿配方食品生产企业实施从原料进厂到成品出厂的全过程质量控制;婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国务院食品药品监督管理部门注册;不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉。(王东海)

(摘编自中国食品药品监管网。请作者速与本刊联系,以奉稿酬。)■

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