大清帝国唯一没有腐败的部门

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英国人赫德控制下的晚清中国海关基本上杜绝了贪腐,其价值就在于它告诉我们贪腐并非不治之症,在中国反贪是有可能成功的,关键是制度建设。制度建设并不难——古今中外尽有可资借鉴的成功经验,难的是我们是否有制定科学反腐制度的真诚,以及将制度落到实处的机制。因为说到底,反腐制度设计的核心是约制权力,只要存在不受约制的权力,再好的制度设计也无法真正落到实处、发挥效用。是故,反腐Bai,非知之难,乃行之难。

以上便是笔者撰写《大清帝国唯一没有贪污腐Bai的衙门》一文的逻辑和基本结论。该文于2009年10月12日的《南方都市报》刊出后,网络传播甚广。后有吴海勇先生撰写《大清海关贪不贪?》(见《同舟共进》2010年第4期)一文予以反驳,认为所谓“晚清唯一廉洁衙门”的神话可以休矣,同晚清其他衙门相较,洋人治下的海关,贪腐只是程度深浅、范围广狭以及贪腐主体的华洋之别而已。

黄开甲领了45万两银子,建国亭实际上只用了5万两光景,贪污如此明显,遭御史弹劾、舆论指责都在情理之中。《中外日报》文章说,黄开甲“前次被人揭参,已派亲贵查办。闻黄开甲汇银十八万两入京,大约可以弥缝了事。现闻又有人续参,不知能彻底清查否?”《外交报》说“黄开甲以新进之微员,而敢侵吞巨款于千夫所指之地,事已发见,辄入十八万金于北方,而即可脱然无事”。由此可知黄开甲贪污已为众所周知的事实,为免受追究,还曾向北京汇回18万两,大概有盛宣怀等人帮助说话,最终不了了之。

与黄开甲贪污巨款情况明显相比,柯尔乐支取15万两银子置办参展物是否存在贪污则查无实据,《东方杂志》文章说“阿乐尔、巴士伯用项约45万龙元。承办赛品用费约45万龙元”显然不符史实。吴先生文章据之得出“海关洋员如蝇嗜血”、“贪腐之巨到了肆无忌惮的地步”的结论,立论无据。据有些材料透露,柯尔乐置办展物,是委托上海于仁保险公司承办。那么柯尔乐到底是吃了回扣,还是与该公司合谋贪污?怀疑是可以的,要坐实却需要证据,但从现有材料看,并没有有力的证据。

当年柯尔乐主持置办的中国参展物有不少小脚女人的缠足弓鞋、鸦片烟具等让中国人丢脸的“国粹”,因被外国人取笑,激起了海内外华人的不满和声讨。因此,柯尔乐置办中国参展物不当确属实情,但若论其有贪污行为,以现有史料看,因缺乏确凿证据,按无罪推定、疑罪从无的法律精神,只能暂时宣判其无罪。

另一些新闻中,有中国商人指控柯尔乐及帮办巴士伯等刁难、勒索华商的说法,此事内情如何,到底是他们违规收取参展场地费用(当时中国商人因其租用场地过小而不能完全展示货物,因而极为不满,存在中国商人要求增加展地而柯尔乐、巴士伯要求商人自己出钱的可能),还是有其他原因,尚不得其详。新闻中也有黄开甲随员欧阳祺克扣华商钱财货物、中饱私囊的说法。

由此可知,指控1904年世博会中柯尔乐等海关洋员贪腐并无实据。其实,即便柯尔乐等人确有贪腐,也不足以证明晚清海关存在腐Bai及否定《衙门》一文的结论。因为柯尔乐、巴士伯等海关洋员在世博会中的作为是个人行为,而不是代表海关履行海关公务。1904年世博会中方已取得主导权,中方有正副监督,柯尔乐等人只是被暂时委以主持展览事务之任,与海关事务无关。《衙门》一文针对的是晚清海关作为“衙门”这一官方机构为何从整体上杜绝了腐Bai,要否定《衙门》的结论,应该去找海关衙门事务的史料,而不应去找非海关衙门事务的材料。

清代官场,特别是税关贪污腐Bai的史料俯拾即是、不胜枚举,赫德控制下的晚清中国海关却找不出几个贪污腐Bai的例子。据统计,在赫德近半个世纪的任期期间,挪用海关资金等涉嫌贪污的案件不超过5起。晚清中国税关存在常关、洋关的区别,两者实行不同的管理制度,可谓“一国两制”,而制度绩效的比较是显而易见的。只要想一想:为什么晚清海关已基本杜绝了腐Bai,当代的海关却有“远华案”之类触目惊心的腐Bai,晚清海关的反贪经验就值得好好研究和总结了。

近期有作者推崇晚清西方列强操控下的中国海关,冠之以“大清帝国唯一没有贪污腐Bai的衙门”,并就此段历史提炼归纳经验:海关总税务司赫德积极借鉴英伦管理制度,且重秉公执行,既有内部监督机制,更有中、英及其他西方列强的外部监督,等等。作者所言有一定的根据和道理,只是这些并不足以确保赫德治下的海关与贪腐绝缘,从海关洋员为中国代办参博事务暴露出来的贪污案例,即可窥斑见豹。

从1873年维也纳世博会起,赫德治下的大清海关开始为中国代办参加世博会事务。截至1905年,海关共28次承办中国赴海外参展活动,为中国融入世界起到一定的助推作用,功不可没。然而,海关“洋员”代办参博展品,总离不了殖民主义的猎奇心态,每每不惜展示华族陋习,以取悦西方游客,令中国人大丢其脸。参展华商更因为办博的海关洋员上下其手、倾轧盘剥、中饱私囊,成为双重的受害者。

一般而言,弱势小群体的哀情很难声闻天下。所幸步入20世纪,中国新兴媒体渐起。1904年,刚刚创刊的《东方杂志》高度关注此年圣路易斯世博会之中国利益,及时披露了其间的贪腐问题。为改善义和团运动后的政府形象,清朝对那届世博会予以空前重视,特派出溥伦贝子为正监督,并斥资75万两白银作为参博经费。这笔巨款折换成龙元,有170万之多。较之往昔清朝用数万两银子委托海关代办参博活动,此次经费相当阔绰。然而,这回中国参展商的费用竟是一律自理,而以往都在公款开销之列。海关承办参博展品耗去45万龙元,而参展物品并无多大变化。另有45万龙元,为洋副监柯乐尔(美国人,时任海关副税司)、书记员巴士伯提走,竟不知派作何用。海关洋员如蝇嗜血,叮上中国参博这块肥肉,贪腐之巨到了肆无忌惮的地步。

经此曝光,全国震动,清廷对于海关代办世博始起戒惧心理。接下来的1905年列日世博会,大清出使比利时钦差大臣杨兆鋆受命为中国参博大臣,加强了对参博海关洋员的监管。很快,杨兆鋆发现了种种问题。海关洋员阿理嗣经手建造中国场馆,耗银6万两,理应很富余了,阿理嗣却说缺乏经费。备受海关洋员欺凌的参博华商联名上书外务部,要求撤换洋员阿理嗣。华商周懋功的上书,历数阿理嗣的四大罪状,其中之一便是滥耗公帑,潜台词不言而喻。

不仅在世博会场的海关洋员,在华的海关洋员代办参博事务也难逃贪腐的干系。杨兆鋆让海关代购一些木质桌椅,以作世博会中国馆的陈设,待货物运到,尽是劣质产品。海关洋员的“猫腻”,昭然若揭。

正是在杨兆鋆的推动下,清廷终结了海关代办中国参博权,此后改由商务部和外务部联合酌核办理。对此,不能完全归罪于属下的胡作非为,赫德亦难辞其咎。面对杨兆鋆指摘阿理嗣的不当行为,赫德百般维护。虽未发现赫德从中渔利的有力证据,但是海关代办中国参博期间,他一直对外宣称是个人掏腰包替中国办理参博事务,这与实情不符。

事实上,赫德并未能把高尚坚持到底。他确曾一度坚持原则,严把雇员的进口关;但随着个人地位的巩固,他也为自己大开方便之门,将其弟、妻弟、外甥等一帮亲友安插在海关“当差”。1908年,赫德离职回国休假,仍指派他的妻弟裴式楷代理总税务司一职。

所谓“晚清唯一廉洁衙门”的神话可以休矣。晚清帝国日落西山,政治急骤失序,贪腐文化盛行。西方人受雇于大清,在输入一套先进管理制度的同时,并非一点都不看重自身利益。在晚清这口大染缸里,赫德等人怎能独善其身、自始至终抑制私欲?同晚清其他衙门相较,洋人治下的海关,贪腐只是程度深浅、范围广狭以及贪腐主体的华洋之别而已。

在中国历史上,有不腐Bai的官员,却没有不腐Bai的衙门。如果说有官方机构而不腐Bai的话,那大概只有一个———晚清的中国海关。

在晚清,中国海关因廉洁而着称,甚至被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。这个“奇迹”,是英国人赫德(RobertHart,1935—1911)缔造的。赫德任海关总税务司。所谓“总税务司”,意即“总司海关税务之事”,也就是全权负责管理海关事务。从1861年到1908年,赫德掌握中国海关实际管理权达半个世纪之久。

晚清的中国海关也称“洋关”、“新关”,与之相对的则是“常关”、“旧关”。“洋关”管理国际贸易,由赫德等洋人主持;“常关”管理国内贸易,仍由清政府官员主管。这是典型的“一国两制”。两种体制产生两种绩效:“洋关”高效廉洁,“常关”贪腐蔓延。

“洋关”的工作人员是全世界招聘的,其中的洋人称为“洋员”,中国人则称“华员”。在海关之内,无论是“洋员”还是“华员”,都能廉洁自守。与之相应的是,同是中国人,在“洋关”工作能廉洁自守,而在“常关”工作则个个腐Bai。该文章

同在中国的土地上,“洋关”廉洁而“常关”腐Bai,中国人在“洋关”工作能廉洁而在“常关”工作则贪污腐Bai,这个事实说明了一个道理:腐Bai在中国是可以治理的,腐Bai也不是因为中国人的素质差所致。腐Bai,只能是制度使然。这样,赫德打造廉洁“洋关”的经验,就非常值得总结了。

在制度建设方面,赫德主要是借鉴英国经验。当时的英国,高效廉洁的文官制度已经建立,而海关管理方面,英国更有完善的经验可资借鉴。制定一套廉洁高效的制度对英国人赫德来说并不是难事,中国海关总税务司驻伦敦办事处的负责人金登干(J.D.Campbell)可以帮助他完成。

制定制度并不是难事,关键的是执行问题。以选人、用人(即海关工作人员的选拔和考核)来说,不外遵循几个原则———如因事设岗、以事择人,选人严格、公开公正,严格管理、奖惩分明,如此等等。以人员选拔来说,赫德在选择海关雇员时全球招考,公开选拔。当时在国内的招考点,即有上海、九龙、广州、大连、青岛等处,此后伦敦也设置考点。招考是公开的,但要做到公正,关键的问题是赫德本人及海关高层管理人员不能任用私人。

赫德在广州有位牧师朋友,他希望赫德能够为其儿子乔治·俾士安排一个职位。赫德虽然碍于朋友的面子不好推辞,但他要求乔治·俾士到伦敦的办事处报名参加考试。赫德也的确把乔治·俾士的名字列在寄给金登干的推荐报考名单之中了,但同时他也附上了自己的态度:“谁不符合我们的条件,就不录用”。结果,这位伦敦大学的毕业生,因条件不符而被淘汰。

赫德本人坚持原则不任用私人固然有利于海关用人的公正,但要使这种公正真正得到贯彻,还必须有杜绝干扰的能力,这必须享有不受任何掣肘的独立用人权才能实现,而赫德恰好争取到了这个权力。1864年8月总理衙门颁布的《通商各口募用外国人帮办税务章程》规定:“各关所有外国人帮办税务事宜,均由总税务司募请调派,其薪水如何增减,其调往各口以及应行撤退,均由总税务司作主”,“各口税务司系总税务司所派委之员。各口税务司、总办、扦子手、头目四项,若有不妥,由总税务司一人作主撤退”。赫德在用人上是有完全的独立自主权的,这是他能够打造廉洁的海关的重要基础。

有了这样的基础,再借鉴英国海关内部防范贪污腐Bai的管理制度,比如监督制度、会计制度、审计制度、巡视制度等等,再加上合理的薪酬福利制度和严明的奖惩制度,就使得海关职员不仅不能贪,也不需要贪,廉洁就有了保证。

但是,使海关廉洁的关键,不是海关内部的制度建设和有效监督,而是对于海关“一把手”的赫德本人如何监督的问题。“一把手”的腐Bai才是反腐制度设计的核心。赫德本人的腐Bai不能完全寄望于赫德的道德品质,而必须有监督使赫德本人也不能贪。

对于赫德来说,他必须面对来自多方面的监督,他在主观上不会贪,在客观上更不能贪。

赫德是中国政府的国际雇员,其地位非常微妙,他必须面对三个方面的压力:一是来自中国政府的压力。中国政府是有选择自己的雇员的权力的,如果赫德的工作不能让中国政府满意,那么他的职位马上会丢掉,所以赫德必须做中国政府的忠诚雇员,贪污腐Bai的丑闻是绝对不能出现的。二是来自许多窥视这一职位的其他国家的竞争对手的压力。因为许多国家都想通过控制这个职位来操控中国,巩固在华利益,特别是德国人,对这个职位一直虎视眈眈,所以赫德必须面对外在压力,不能因廉洁问题给人可乘之机。三是来自英国政府的压力。赫德在中国的行为不是简单的个人行为,而在一定程度上代表英国政府的利益,所以他不能因自己的失误而损害英国政府的利益,更不能使自己丑闻缠身,给英国政府丢脸。

在这三个方面的压力之外,还有来自全社会的监督,包括新闻媒体———这个媒体还是全世界的,不仅有中国的民间媒体,还有英国和其他国家的,特别是那些想争夺这个职位的那些国家的媒体,他们想必都巴不得赫德出点事情,好让他们把事情放大,将赫德赶下台。

因此,赫德作为中国政府的国际雇员,必须面对来自各方面的压力和监督,他不像大清帝国的其他官员,压力和监督只是来自自己的上级。

赫德控制下的晚清中国海关的廉洁在二千余年帝制中国的历史上可以说是广陵绝响,但是它的存在到底也说明了贪腐在中国也不是不能治理的。治理贪腐,技术性的制度设计并非不重要,但它不是关键所在。晚清中国海关防止职员腐Bai的制度设计就证明是科学和有效的,而到了100多年之后的今天,世界上有更多更好的经验可资借鉴,因此制定科学的反腐制度并不困难,但要让这些制度真正落到实处、发挥效用却很困难。反腐Bai,非知之难,而行之难。

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